Pozn.red.: Autor se ve své práci zabýval přestupkovým řízením. Nakolik se mu podařilo s touto problematikou vyrovnat ukazují reakce čtenářů. Pro úplnost dodáváme, že konfrontace nastudované teorie s praxí patří k jednomu z cílů projektu Juristic. Práce nereflektuje poslední novelizaci zákona o přestupcích.

Ve své seminární práci se budu zabývat přestupkovým řízením. Všichni se alespoň několikrát za svůj život s tímto zvláštním typem správního řízení setkáme. Není proto na závadu dozvědět se o přestupkovém řízení trochu více.

Přestupkové řízení upravuje zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve znění pozdějších předpisů (dále jen "přestupkový zákon") ve své třetí části. Jak již bylo uvedeno, přestupkové řízení je zvláštním druhem správního řízení. Zákon o správním řízení č. 71/1967 Sb. ve znění pozdějších předpisů je využíván subsidiárně - upraveno v § 51 přestupkového zákona. Je pravdou, že přestupkový zákon neupravuje všechny skutkové podstaty přestupků a sankcí. Některé jsou upraveny speciálními zákony - např. v zákoně 50/1976 Sb., o územním plánování, stavebním zákoně nebo zákoně ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně. V těchto případech platí zásada "lex specialis derogat legi generali" (dává se předost speciální zákonné úpravě před obecnou, pokud není v zákoně stanoveno jinak).

Definice přestupku

Přestupkem se rozumí zaviněné protispolečenského jednání, která má škodlivé následky, avšak společenská nebezpečnost je méně závažná (na rozdíl od trestného činu). Toto jednání musí být za přestupek výslovně označeno v přestupkovém nebo jiném zákoně (§ 2, odstavec 1 přestupkového zákona). Přestupkem může být pouze nedovolený protiprávní čin - pokud chybí znak protiprávnosti, nejedná se o přestupek.

V některých případech však může být velmi těžké bezprostředně určit, zda se jedná ještě o přestupek nebo již trestný čin. Typickým příkladem může být zavinění dopravní nehody, při které došlo ke zranění osoby. Pokud si léčení zraněné osoby vyžádá méně než 7 dnů pracovní neschopnosti, jedná se o přestupek. Pokud by však pracovní neschopnost zraněné osoby trvala déle než 7 dní nebo by osoba na následky zranění později zemřela, jednalo by se již o trestný čin (§ 224, odstavec 1 trestního zákona - způsobení těžké újmy na zdraví nebo smrti z nedbalosti, těžká újma na zdraví viz § 89, odstavec 7 trestního zákona). Žádný lékař si zřejmě netroufne ihned po nehodě stanovit konečnou diagnózu, aniž by dotyčný neprošel řadou vyšetření, která mohou diagnostikovat vnitřní zranění. Ta nemusí být viditelná a ihned patrná třeba ani po několika dnech.

Jiným příkladem na který bych chtěl upozornit (vlastní zkušenost), je např. přestupek podle lesního zákona č. 289/1995 Sb., § 53, odstavec 1, písmeno n) - neoprávněná těžba nebo poškozování stromů a keřů lesních dřevin. Bezprostředně se škoda na neoprávněně vytěženém lesním porostu odhaduje velmi obtížně. Do značné míry záleží např. na druhu vysazených dřevin, hustotě výsadby a struktuře místního terénu. Přestupkem je způsobení škody do výše 2.000 Kč (od 1. 1. 2002 5.000,- Kč). Pokud by škoda tuto hranici přesáhla, jednalo by se pravděpodobně o trestný čin krádeže (§ 247 trestního zákona), případně o trestný čin poškozování cizí věci (§ 257 trestního zákona). Výsledky šetření na místě těžby a znaleckého posudku se mohou značně lišit ve vyčíslení způsobené škody. Vypracování znaleckého posudku může však trvat relativně dlouhou dobu, zvláště pak v podmínkách našeho přetíženého správního aparátu.

Doba pracovní neschopnosti, popřípadě výše škody je podstatným znakem pro určení, zda se v daném případě jednalo o přestupek nebo trestný čin. Nezřídka se tedy může stát, že přestupek je po několika dnech popřípadě i delším časovém intervalu překvalifikován příslušným správním orgánem na trestný čin a předán státnímu zastupitelství s návrhem na zahájení trestního řízení, protože byly naplněny znaky trestného činu stanovené zákonem, které zprvu nebyly dostatečně známy (např. výše skutečné škody je vyšší, délka pracovní neschopnosti delší, než se původně předpokládalo apod.). Je možný samozřejmě i opačný proces. Pokud státní zástupce v přípravném řízení zjistí, že jednání, které bylo označeno za trestný čin ve skutečnosti nenaplňuje všechny znaky trestného činu, postoupí věc jinému orgánu (§ 171 trestního řádu).

Kapitolou sama pro sebe je tenká, byť nikde přesně nedefinovaná hranice mezi přestupkem a trestným činem v oblasti návykových a psychotropních látek. Nechvalně známá definice "větší než malé množství" (§ 187a, odstavec 1 trestního zákona) je dosti zavádějící. Nekonkrétnost tohoto ustanovení dává příliš mnoho prostoru ke zneužití. Nedělá rozdíly mezi skupinkou patnáctiletých pubescentů, vychutnávajících někde v koutku diskotéky ušmudlaného jointa z domácí úrody konopí a dealery profesionály, kteří drogy ve velkém prodávají (jejich společenská nebezpečnost je nesrovnatelně vyšší). Boj s drogami by měl začínat u velkých ryb, ne u malých… (pozn. Drogy neberu, uživatele drog se ani nesnažím omlouvat. Měla by být však jednoznačně určená pravidla, aby nedocházelo ke vzniku pochybností o výkladu jednotlivých ustanovení zákona).

Pachatelem přestupku může být fyzická osoba (občan České republiky), cizinec i osoba bez státní příslušnosti po dosažení věku 15-ti let. Dosti značným zásahem do rovného postavení před zákonem je však § 9 přestupkového zákona. Umožňuje totiž určitému okruhu osob prakticky beztrestné páchání přestupků. Podle § 9 přestupkového zákona není možné jako přestupek projednávat ani sankcionovat jednání osob na které se vztahuje exempce (vynětí z působnosti zákonů). Jsou to osoby, které požívají zvláštních výsad a imunit, prezident republiky (čl. 65, odstavec 1 Ústavy České republiky), poslanci a senátoři (čl. 27 Ústavy ČR), soudci Ústavního soudu a osoby s diplomatickou imunitou. Je mi jasné, že takto vysoce postavené osoby většinou nemají zájem páchat přestupky jakéhokoliv druhu, ale všude se najdou černé ovce, které by mohly tohoto ustanovení v zákoně zneužívat. O tom, že se tomu tak opravdu někdy děje, alespoň v oblasti dopravních přestupků poslanců a senátorů, se jistě nemusím dlouze rozvádět. Všichni jsme lidé z masa a kostí, proto by mělo být k činům každého z nás přistupováno obdobně (alespoň za běžných okolností).

Dalšími osobami, se kterými se v případě spáchání přestupku zachází nestandardním způsobem jsou soudci, státní zástupci, příslušníci Policie ČR a vězeňské služby, osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci a osoby ve výkonu trestu (§ 10 přestupkového zákona). Přestupky těchto osob se řeší podle zvláštních předpisů (např. zákon ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Opět se domnívám, že § 10 není v pořádků, zakládá dobré podmínky pro neprůhlednost a korupci.

Ustanovení § 9 a § 10 přestupkového zákona se mi jeví jako nepříliš zdařilá, nerespektující rovnost občanů před zákonem (Listina základních práv a svobod čl. 1), zvýhodňující malou skupinu vyvolených, pro které předpisy "neplatí" nebo platí jen v omezené míře. Jako právnickému embryu mi přijde velice nefér, že osoby, které se podílejí na zákonodárném procesu, rozhodují v talárech o ústavnosti či neústavnosti zákonů, reprezentují stát navenek, či se starají o bezpečnost a pořádek v zemi, nemusí sami dodržovat to, co od jiných tvrdě požadují, případně je s nimi přestupkové řízení vedeno jiným způsobem, než je obvyklé u ostatních smrtelníků.

Zahájení přestupkového řízení

Přestupky se projednávají z úřední povinnosti (§ 67), uplatňuje se zásada oficiality. To znamená, že řízení zahajuje příslušný správní orgán, provádí potřebné úkony a určuje jeho předmět. Existují však výjimky - v oblasti přestupků proti občanskému soužití a přestupků proti majetku (§ 49 a § 50). Zde se přestupkové řízení zahajuje pouze na návrh poškozeného (případně jeho zákonného zástupce nebo opatrovníka). Počátkem řízení se rozumí vykonání prvního úkonu vůči obviněnému.

Průběh přestupkového řízení

Cílem přestupkového řízení je vydat rozhodnutí. Obligatorním znakem charakterizujícím subjektivní stránku přestupku je zavinění. Správní orgán se snaží během řízení prokázat míru zavinění. Pokud je toho zapotřebí, správní orgán se může během řízení obracet na státní orgány a orgány Policie ČR. Může žádat provedení úkonů, ke kterým jsou dané orgány příslušné (ve fázi zahájení přestupkového řízení, v jeho průběhu, ale i výkonu rozhodnutí - § 59 přestupkového zákona).

Příslušnost správních orgánů

Přestupek by měl být projednán orgánem, v jehož oboru působnosti byl přestupek spáchán. Místní příslušnost správního orgánu je zpravidla určena místem spáchání přestupku. Pokud však spáchá občan ČR přestupek v zahraničí, případně cizinec s trvalým pobytem v ČR nebo nelze místo spáchání přestupku přesně určit, postupuje se podle § 55 přestupkového zákona (místě příslušným se v těchto případech stává správní orgán, v jehož územním obvodu má pachatel přestupku naposledy hlášen trvalý pobyt).

K projednávání přestupků jsou příslušné:
- obce (rozsah stanoven v § 53 přestupkového zákona - např. přestupky proti veřejném pořádku, přestupky proti majetku, porušení obecní vyhlášky…) Obce mohou zřizovat zvláštní orgán, tvz. přestupkové komise (3 členové, předsedá osoba s právnickým vzděláním).

Pokud však příslušná obec není schopna zabezpečit podmínky pro projednávání přestupků, určí v takovém případě příslušný okresní úřad jiný obecní úřad, který bude přestupky projednávat (§ 53, odstavec 2). Toto ustanovení se mi jeví jako velmi užitečné, zabezpečuje totiž možnost projednat přestupek i za mimořádných okolností, kdy není daný obecní úřad schopen projednání přestupku zabezpečit (živelní pohroma, teroristický útok apod.). Pokud by toto ustanovení v zákoně chybělo, mohlo by za mimořádných situací docházet k časovým prodlevám - kritickým časovým bodem je pro projednání přestupku 1 rok ode dne jeho spáchání. Pokud by k projednání přestupku během 1 roku nedošlo, nelze za takový přestupek uložit sankci a pohlíží se na něj, jako by nebyl spáchán (§ 20 přestupkového zákona). Smysl přestupkového řízení by se minul účinkem.

- okresní úřady (příslušné ve věcech, které spravují, dále přestupky, které ke kterým nejsou příslušné jiné správní orgány podle zvláštních předpisů - § 53, odstavec 3 přestupkového zákona)

- Policie České republiky - policejní orgány se o řadě přestupků dozvídají jako první. Ty, které spadají do jejich příslušnosti projednávají přímo (např. dopravní přestupky podle zákona č. 321/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích), ostatní postoupí příslušným správním orgánům (§ 58 přestupkového zákona).

- Jiné správní orgány - typickým příkladem může být stavební úřad, finanční úřad, či celní úřad.

Účastníci řízení

Kromě správního orgánu samotného jsou dalším subjektem přestupkového řízení účastníci řízení. Postavení účastníka řízení je přiznáno jen taxativně vymezenému okruhu osob uvedených v § 72 přestupkového zákona.

Obviněný - osoba se jím stává okamžikem vykonání prvního procesního úkonu ze strany správního orgánu. Obviněný by měl být považován za nevinného do doby, než je vina nevyvratitelně prokázána (zásada presumpce neviny - § 73 odstavec 1, Listina základních práv a svobod čl. 40, odstavec 2). Často však dochází k situacím, kdy je obviněný pod takovým tlakem, který spíše připomíná presumpci viny. V mnoha případech je velmi obtížné obhájit svou pravdu, zvláště je-li zástupce příslušného správního orgánu nepřístupný jakýmkoliv jiným názorovým proudům, než těm vlastním.

Poškozený - osoba (fyzická nebo právnická), které konáním nebo jednáním obviněného vznikla majetková škoda (pokud uplatnila nárok na její náhradu - § 70, odstavec 1 přestupkového zákona). Poškozený je účastníkem řízením pouze v části řízení zvané adhezní řízení (projednávání náhrady škody). Postavení poškozeného nepřechází na právní nástupce (na rozdíl od trestního řízení). Pokud poškozený zemře, správního orgán o náhradě škody nerozhodne.

Vlastník věci, která může být zabrána, nebo byla zabrána - přestupkový zákon přiznává postavení účastníka řízení třetím osobám, aby mohly lépe hájit svá majetková práva (pouze však v části týkající se zabrání věci).

Navrhovatel - osoba postižená přestupkem podle § 68 přestupkového zákona, která podala v zákonné lhůtě návrh na zahájení řízení.

Sankce

Sankce je právním následkem přestupku - povinnost strpět určitou újmu. Platí zásada nulla poena sine lege (není trestu bez zákona). Aby byl efekt sankce co nejúčinnější, měla by následovat v co nejkratším časovém intervalu po spáchání přestupku. Bít psa holí půl roku poté, co pokousal pošťáka je dosti neefektivní. Tento příměr není určitě dokonalý, ale vyjadřuje mnohé. Pachatel by měl být také vnitřně přesvědčen, že pokud přestupek spáchá, trestu neujde - je na státu, aby toto zajistil. Velké množství spáchaných přestupku v České republice vyjadřuje, jakou má stát u jeho obyvatel autoritu. V tom vidím jeden z hlavních problémů. Je třeba běžného občana přesvědčit, že zákony platí pro všechny, ať tuzemce, cizince, bohaté, chudé, a že je nutné je dodržovat. Toho však lze dosáhnout pouze tím, že i mocenské špičky, velcí podnikatelé, bankéři a obchodníci budou zákony respektovat. Pokud budou zvýhodňováni ti, kteří zákony porušují, dostaneme se postupně ke stavu anarchie a nebezpečnému rozkladu společnosti, který povede ke negativním změnám hodnotového žebříčku obyvatelstva. Cesta ke kýženému stavu respektování zákona bude však velice obtížná a dlouhá, s nejistým výsledkem.

Za přestupek lze uložit:

Napomenutí - velice mírný typ sankce (o jeho faktickém dopadu na pachatele by se dalo pochybovat - účinné zřejmě jen v úzkém okruhu případů). Napomenutí nelze uložit spolu s pokutou (§ 11, odstavec 2 přestupkového zákona). Ukládá se u méně závažných přestupků.

Pokuta - finanční postih pachatele přestupku. Výši pokut upravuje § 13 přestupkového zákona.

Zákaz činnosti - lze uložit pouze za přestupky uvedené ve zvláštní části přestupkového zákona, případně v jiném zákoně. Obecně lze říct, že tento druh sankce je velmi účinný, bohužel velmi málo užívaný. Na pachatele má mnohem výraznější dopad, než pokuta (ta podle mého názoru spíše vyvolá na krátkou dobu opatrnost pachatele, ale nezabrání dalšímu opakování přestupku - např. šizení zákazníků v taxících).

Propadnutí věci - vlastníkem propadnuté věci se stává stát. Propadnutí věci lze uložit, pokud věc byla k přestupku užita nebo přestupkem získána (více § 15 přestupkového zákona).

Při udělování a vyměřování sankce se přihlíží k závažnosti přestupku a jeho následkům. Pokud se pachatel dopustí více přestupků, které jsou projednávány současně, uloží mu správní orgán sankci za ten přestupek, který je postižitelný nejpřísněji (§ 12, odstavec 2 přestupkového zákona).

Přezkoumání rozhodnutí

V přestupkovém řízení se lze odvolat proti každému správnímu rozhodnutí (výjimky stanoví zákon). Odvolání může podat kterýkoliv z účastníků, případně jeho zákonný zástupce. Správní orgán nemůže v odvolacím řízení změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného (§ 82 přestupkového zákona). Není možné se odvolat proti rozhodnutí správního orgánu o méně závažných přestupcích, za které lze uložit pokutu do 2.000,- Kč (§ 83 přestupkového zákona). V opačném případě by totiž docházelo ke zbytečnému zahlcování správních orgánů. § 94 přestupkového zákona upravuje případy, kdy osoba uznána vinnou z přestupku byla již za tentýž skutek pravomocně odsouzena nebo žaloby zproštěna - zamezení dvojího po stihu za stejný skutek.

Výkon rozhodnutí

Výkon rozhodnutí se v případě uložení pokuty provádí podle zákona ČNR 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (zákon o správě daní a poplatků). Pokud pachatel přestupku pokutu odmítá zaplatit, je samozřejmě možné vymáhat pohledávku soudní cestou (§ 72, odstavec 2 správního řádu). V případě exekucí jen vydán tzv. exekuční příkaz (§ 73, odstavec 6 zákona o správ daní a poplatků). Pokud je sankcí napomenutí, výkon se neprovádí - účel sankce byl dosažen samotným vydáním napomenutí. Výkonem rozhodnutí u propadnutí nebo zabrání věci přechází na stát vlastnické právo k těmto věcem. Další nakládání s tímto majetkem upravuje zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Postup při výkonu rozhodnutí zákazu činnosti není zákonem blíže upraven. O uložení sankce jsou vyrozuměny orgány, které můžou být tímto rozhodnutím dotčeny (zaměstnavatel, Policie ČR, živnostenský úřad…). Orgán, který sankci uložil, má povinnost kontrolovat, zda pachatel tuto činnost nevykonává. Porušením zákazu činnosti by se pachatel vystavoval možnosti trestního stíhání podle § 171 odstavce 1, písmene c) trestního zákona - maření výkonu úředního rozhodnutí.

Závěr

Ve své práci jsem se snažil stručně shrnout průběh přestupkového řízení a upozornit na několik podle mého názoru problematických míst přestupkového zákona. Problematických otázek by se našlo zajisté daleko více, ale mé dosavadní vědomosti o správním právu jsou velmi omezené, a tak si na hlubší rozbor prozatím netroufám.

Použitá literatura:
- Správní právo - Obecná část, 4. změněné vydání (Dušan Hendrych a kolektiv, C. H. Beck Praha, 2001
- Základy správního práva trestního (P. Mates a kolektiv, C. H. Beck Praha, 1995)
- Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích
- Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon
- Zákon č. 141/1961 Sb., trestní řád
- Zákon č. 289/1995 Sb., lesní zákon
+ počítačová síť internet (www.mvcr.cz, www.seznam.cz, www.atlas.cz)

Příloha

Poslanci schválili zvýšení pokut: Za ztrátu "občanky" 5.000 Kč

Praha (das, lds) - Za přestupky bychom brzy měli platit víc než doposud. Větší pokuty budou hrozit například při nesprávné manipulaci s doklady, jízdě bez dálniční známky nebo při poškozování životního prostředí. Rozhodli o tom včera poslanci, když schválili vládní návrh novely zákona o přestupcích. Návrh, který musí ještě projednat Senát a podepsat prezident, stanoví také některé nové přestupky. Například občanům, kteří neprodleně nenahlásí poškození občanského průkazu nebo ho poskytnou nebo přijmou jako zástavu bude hrozit pokuta až pět tisíc korun. Na stejnou částku má také vzrůst o dva tisíce korun oproti současnosti pokuta za úmyslné zničení nebo zneužití "občanky".

Až osm tisíc korun by si měl připravit ten, kdo se rozhodne vyjít lovit zvěř nebo chytat ryby bez řádného oprávnění. Zatím mu za to hrozí o tři tisíce korun méně.

Řidič bez platné dálniční známky na předním skle budou moc přijít až o patnáct tisíc korun namísto současných pěti.

Za neoprávněné používání autorských děl či zvukových záznamů by v budoucnu měl viník zaplatit až patnáct tisíc. Za poškození zákazníka při prodeji zboží hrozí podle návrhu pokuta do pěti tisíc korun. Za neoprávněné obchodování či výrobní činnost by měl provinilec zaplatit až deset tisíc korun.

Větší pozor by si podle návrhu měli dávat také ti, kdo se rozhodnou uvést nějakému správnímu orgánu nesprávný údaj, či fakta dokonce tají.

Pozor by si měli dávat také šťastní novomanželé nebo čerství rodiče. Pokud svatbu či dítě neoznámí matričnímu úřadu, mohli by totiž napříště zaplatit až pět tisíc korun.

(MLADÁ FRONTA DNES, 26. 10. 2001)

Petr Beránek
Autor článku je studentem 3. ročníku FPR ZČU Plzeň.