Dne 1.1.2002 nabyl účinnosti zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, který nahradil dosavadní zákon č. 125/1997 Sb. Ve Sbírce zákonů byl tento zákon publikován sice teprve v červnu loňského roku (částka 71), ale už v jeho druhé polovině byl prostřednictvím části čtvrté zákona č. 477/2001 Sb., o obalech novelizován, a to ještě ke dni 1.1.2002. Tato novela nebyla sice co do rozsahu nijak velká, zajímavé je na ní ale to, že se týká jedné z (dlužno dodat, že - jak dále ukážeme - poměrně kontroverzních) novinek, které ve srovnání s předchozí právní úpravou nový zákon přinesl, a to plánů odpadového hospodářství (část sedmá zákona č. 185/2001 Sb. - § 41 a násl.).

Povinnost zpracovávat plány odpadového hospodářství mají podle nového zákona Ministerstvo životního prostředí (plán odpadového hospodářství České republiky - § 42), kraje (plán odpadového hospodářství kraje - § 43) a původci odpadů, kteří ročně produkují více než 10 t nebezpečného odpadu nebo více než 1000 t ostatního odpadu (§ 44 odst. 1). Za původce odpadů pokládá zákon i obec, a to v případě odpadu komunálního (srov. § 4 písm. p). resp. § 17 odst. 1), i na ně se tedy při splnění uvedených podmínek vztahuje povinnost plán odpadového hospodářství zpracovat.

Podle § 41 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb. se mají plány odpadového hospodářství zpracovávat za účelem vytváření podmínek pro předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi. V § 41 odst. 3 obsahuje zákon o odpadech obligatorní náležitosti všech typů plánů odpadového hospodářství a v § 41 odst. 4 předpokládá, že Ministerstvo životního prostředí stanoví vyhláškou další náležitosti obsahu plánů odpadového hospodářství České republiky, kraje a původce odpadů.

Zákon předpokládá, že plány odpadového hospodářství nebudou jen doporučujícími dokumenty, ale akty závaznými při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy. Plány odpadového hospodářství mají obsahovat závazné a směrné části řešení, přičemž zákon předpokládá, že závazné části budou mají vytvářet jakousi hierarchii, a to tak, že závazná část plánu odpadového hospodářství kraje bude muset být v souladu se závaznou částí plánu odpadového hospodářství ČR a závazná část plánu odpadového hospodářství původce odpadů (tedy též plánu odpadového hospodářství obce, bude-li ve smyslu podmínek definovaných v § 44 odst. 1 obec jako původce odpadů povinna plán odpadového hospodářství zpracovat) bude muset být v souladu se závaznou částí plánu odpadového hospodářství kraje. Závazná část plánu odpadového hospodářství ČR a závazná část plánu odpadového hospodářství kraje mají být podle § 42 odst. 5 (v původním znění před novelou to byl odst. 8) věta druhá, resp. § 43 odst. 12 věta druhá závazným podkladem pro rozhodovací a jiné činnosti příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství.

Mezi náležitosti závazné části řešení plánu odpadového hospodářství ČR mají podle § 42 odst. 3 písm. a) a d) zákona č. 185/2001 Sb. patřit mimo jiné i (zákonem blíže nedefinovaná) opatření k předcházení vzniku odpadů, omezování jejich množství a nebezpečných vlastností a zásady pro vytváření jednotné a přiměřené sítě zařízení k nakládání s odpady. Součástí závazné části řešení plánu odpadového hospodářství kraje mají být podle § 43 odst. 4 písm. b) a e) zákona též (zákonem opět blíže neurčené) zásady pro nakládání s komunálními odpady a nebezpečnými odpady a zásady pro vytváření jednotné a přiměřené sítě zařízení k nakládání s odpady.

Závazná část řešení plánu odpadového hospodářství ČR (a její změny) měly být podle původního znění zákona (tzn. před novelou provedenou zákonem č. 477/2001 Sb.) vyhlašovány po schválení vládou ve Sbírce zákonů formou sdělení, jak to předpokládal původní § 42 odst. 5. Novelou došlo k úpravě v tom smyslu, že plán odpadového hospodářství ČR bude vydávat vláda svým nařízením (srov. § 42 odst. 1 ve znění po novele). Půjde tedy o právní předpis a nikoliv jen o tzv. další akt státního orgánu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. e) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv vyhlašovaný formou sdělení. Závazná část řešení plánu odpadového hospodářství kraje a její změny budou vyhlašovány jako obecně závazná vyhláška kraje (§ 43 odst. 11), na tom se novelou nezměnilo nic.

Výše popsaná právní úprava ale ani před novelou ani po ní nebyla a není prosta problémů, a to jak pokud jde o vzájemný vztah plánu odpadového hospodářství ČR k plánu odpadového hospodářství kraje, tak pokud jde o vztah plánu odpadového hospodářství kraje k plánu odpadového hospodářství obce jako původce odpadů.

Podle § 17 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb. se na obce vztahují všechny povinnosti původců odpadů, nestanoví-li zákon jinak. Podle § 17 odst. 2 může obec ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem. Podle § 17 odst. 3 je obec povinna v souladu se zvláštními právními předpisy určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a zajistit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu (např. zbytky barev a spotřební chemie, zářivky, rozpouštědla). Tuto povinnost obec splní, zajistí-li pravidelný svoz těchto odpadů oprávněnou osobou.

Samostatná působnost obce podle § 17 odst. 1, 2 a 3 zákona i podle § 44 zákona (vypracovávání a schvalování plánu odpadového hospodářství obce jako původce odpadů), se překrývá se samostatnou působností kraje podle § 43 zákona (plán odpadového hospodářství kraje). To, že jde v případě § 17 odst. 1, 2 a 3 i § 44 o samostatnou působnost obce, vyplývá z § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Součástí plánu odpadového hospodářství kraje mají být též zásady pro nakládání s komunálními odpady a zásady pro vytváření jednotné a přiměřené sítě zařízení k nakládání s odpady (§ 43 odst. 4 písm. b) a e)). Zařízením pro nakládání s odpady je ve smyslu § 4 písm. d) a e) zákona o odpadech zařízení nebo stavba, kde dochází k shromažďování, soustřeďování, sběru, výkupu, třídění, skladování, úpravě, využívání nebo odstraňování odpadů, tzn. např. skládky nebo spalovny. Povinnosti a oprávnění obce při nakládání s komunálním odpadem ale upravuje zákon v § 16 a 17. Není proto jasné, jaké další "zásady(?) pro nakládání s komunálními odpady" by plán odpadového hospodářství kraje měl a mohl obsahovat, aby nad rámec zákona nezasahoval do samostatné působnosti obce.

Výstavba a provozování zařízení k nakládání s odpady jsou upraveny jednak stavebním zákonem a jednak zákonem o odpadech, který ale neurčuje, jaké konkrétní "zásady pro vytváření jednotné a přiměřené sítě zařízení k nakládání s odpady" by plán odpadového hospodářství kraje měl a mohl obsahovat, aby byly pro obce při výkonu jejich působnosti závazné. Má snad kraj podle tohoto ustanovení určovat obcím kde a za jakých podmínek mohou (mají) vybudovat spalovnu nebo umístit skládku?

Je nemyslitelné, aby kraj ve své samostatné působnosti rozhodoval o opatřeních, která by nad rámec stanovený zákonem omezovala (v těch samých záležitostech) samostatnou působnost obcí. Takový postup vylučuje čl. 104 odst. 2 Ústavy, podle kterého zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Toto ustanovení znamená, že vyššímu územnímu samosprávnému celku mohou být v rámci samosprávy svěřeny jen ty věci, které nejsou součástí samostatné působnosti obce. Není tedy možné, aby o jedné a téže věci rozhodovala v samostatné působnosti současně obec i kraj, protože mezi nimi neexistuje vztah podřízenosti a nadřízenosti (srov. např. D. Hendrych/C. Svoboda a kol.: Ústava České republiky - komentář, Praha 1997, s. 186 nebo V. Pavlíček., J. Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky - I. díl - Ústavní systém, Praha 1998, s. 352). Přesně to ale nový zákon o odpadech předpokládá.

Podle § 14 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích spolupracuje kraj při výkonu samostatné působnosti s obcemi a do jejich samostatné působnosti přitom zasahovat nesmí. Toto ustanovení tedy v návaznosti na cit. čl. Ústavy rovněž vylučuje, aby kraj při výkonu své samostatné působnosti ingeroval do samostatné působnosti obcí. Zákon o odpadech ale prostřednictvím plánu odpadového hospodářství kraje (schváleného v jeho samostatné působnosti) předpokládá pravý opak. Ustanovení § 43 odst. 12 návrhu zákona o odpadech proto koliduje s čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR a zároveň je nepřímou novelou § 14 odst. 3 zákona o krajích.

Nová právní úprava přináší i další rozpory. Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek, tedy právních předpisů v samostatné působnosti, řídí jen zákonem. Plán odpadového hospodářství kraje, který má být vydáván ve formě obecně závazné vyhlášky kraje, proto nemůže být na základě cit. ustanovení zákona o obcích pro obce při vydávání obecně závazných vyhlášek podle § 17 odst. 2 zákona o odpadech závazný, ačkoliv by se to ze samotného zákona o odpadech mohlo zdát.

Pokud jde o závaznost plánu odpadového hospodářství České republiky pro územní samosprávné celky, původně (podle znění před novelou provedenou zákonem č. 477/2001 Sb.) mělo jeho závaznou část vyhlašovat Ministerstvo životního prostředí formou sdělení ve Sbírce zákonů. Již ale bylo řečeno, že podle zákona bude závazná část řešení plánu odpadového hospodářství České republiky, včetně jejích změn, závazným podkladem pro rozhodovací a jiné činnosti příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství. Této problematičnosti si byli představitelé Ministerstva životního prostředí zřejmě vědomi, a právě proto prosadili prostřednictvím poslaneckého pozměňovacího návrhu do zákona o obalech novelu zákona o odpadech spočívající ve změně některých ustanovení týkajících se plánů odpadového hospodářství. Ani znění po novele ale není zcela bez problémů.

Podle § 16 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích se kraje při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí (stejně jako obce) jen zákonem. Vzhledem k tomu, že závaznou část plánu odpadového hospodářství kraje má kraj vydávat obecně závaznou vyhláškou, nemusí se v tomto případě řídit závaznou částí plánu odpadového hospodářství ČR, která má mít formu pouhého nařízení vlády. Ustanovení § 16 písm. a) zákona o krajích navazující na čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy ČR lze sotva lze obcházet tím, že se v zákoně řekne, že se kraj musí řídit pravidly, která zákon neobsahuje a která mají být pouze na základě zákona vydána.

Schválená novela zákona o odpadech se tedy sice snaží právní závaznost plánu odpadového hospodářství ČR řešit, nečiní tak ale příliš vhodným způsobem a naopak přináší další sporné momenty. Novelou totiž zůstalo nedotčeno ustanovení § 42 odst. 3, podle něhož má Ministerstvo životního prostředí svou vyhláškou stanovit další náležitosti obsahu plánů odpadového hospodářství České republiky, kraje a původce odpadů. Jestliže tedy podle schválené novely bude plán odpadového hospodářství ČR vydáván ve formě nařízení vlády, znamená to, že náležitosti tohoto nařízení vlády by měla stanovovat vyhláška Ministerstva životního prostředí (!).Vyhláška ministerstva ovšem zcela jistě není ve vztahu k nařízení vlády předpisem vyšší právní síly (podle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci) a náležitosti nařízení vlády proto může určovat jen zákon. Bude zajímavé sledovat, jak se s tímto zjevným nonsensem (diskutabilním i z hlediska ústavního postavení a vztahu vlády a ministerstev) legislativní praxe vyrovná.

Novelou zůstalo nedotčeno i ustanovení § 42 odst. 2 zákona o odpadech, podle něhož plán odpadového hospodářství ČR obsahuje závaznou a směrnou část řešení. Nařízení vlády, jímž bude plán odpadového hospodářství ČR vydáván, je ale právním předpisem, který je obecně závazný (nejde o žádný informační prostředek) a sotva tudíž může obsahovat jakési směrné části, které by závazné být neměly. Zákonodárce měl zvolit stejné řešení jako v případě plánu odpadového hospodářství kraje, tzn. že se právním předpisem budou vyhlašovat pouze jeho závazné části.

Všechny výše uvedené výhrady nejsou polemikou s plány odpadového hospodářství jako takovými, ale s formou, jakou jim zákon o odpadech (i po novele provedené na poslední chvíli před jeho účinností) dává. Svaz měst a obcí ČR na řadu těchto rozporů při projednávání návrhu zákona o odpadech v obou komorách Parlamentu upozorňoval, jeho námitky ale zůstaly nevyslyšeny. Řešením je uvést dotčená ustanovení zákona o odpadech o plánech odpadového hospodářství do souladu s výše citovanými ustanoveními Ústavy, zákona o obcích a zákona o krajích. Budou-li dotčená ustanovení zákona o odpadech v této podobě ponechána, nelze při zpracovávání a schvalování plánů odpadového hospodářství, ale zejména při jejich uvádění v život, vyloučit zcela zbytečné konflikty mezi kraji a obcemi, resp. mezi územními samosprávnými celky a státem, jež mohou vyústit až v kompetenční spor ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy ČR.

JUDr. Josef Vedral, Ph.D.
Kancelář Svazu měst a obcí ČR
e-mail: smocr@smocr.cz
http://www.smocr.cz