První zákon o odpadech vydaný po r. 1990 (zákon č. 283/1991 Sb.) neobsahoval žádné ustanovení o formě a vybírání úhrady za komunální odpad. Některé obce se pokusily zpoplatnit likvidaci komunálního opadu vznikajícího činností fyzických osob místním poplatkem, Ústavní soud však příslušné vyhlášky zrušil s poukazem na to, že takovému poplatku schází jakýkoliv zákonný podklad.

Zákon č. 125/1997 Sb., který s účinností od 30.4.1997 nahradil zákon č. 283/1991 Sb., ve svém původním znění předpokládal, že obce vybírají za sběr a likvidaci komunálního odpadu od fyzických osob, které nejsou původci odpadů, úhradu na základě smlouvy (viz § 10 zákona č. 125/1997 Sb.). Vzhledem ke špatným zkušenostem s tímto institutem (nemožnost přinutit kohokoliv k uzavření smlouvy, která je dvoustranným právním úkonem, složitá procedura vymáhání plateb) byla tato ustanovení (§ 9 a 10 zákona) s účinností od 29.2.2000 novelizována zákonem č. 37/2000 Sb., kterým byly obce zmocněny stanovit obecně závaznou vyhláškou poplatek za komunální odpad vznikající na jejich území při činnosti fyzických osob. Poplatek byl příjmem obce a jeho správu vykonávala podle zákona o správě daní a poplatků obec, která ho ve svém územním obvodu zavedla. Jeho poplatníkem byla každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad, plátcem poplatku byl vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde vzniká komunální odpad. Plátce byl na základě zákona povinen poplatek rozúčtovat na jednotlivé poplatníky, a to přiměřeně podle právních předpisů o usměrňování cen služeb spojených s nájmem bytu, tzn. podle ještě tehdy platné vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. Maximální výše poplatku obec stanovovala podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu s tím, že v poplatku mohly být promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu.

Takto stanovený model poplatku za komunální odpad se stal předmětem kritiky (poukazující zejména na to, že zákon nestanovil horní hranici sazby poplatku, jak je to obvyklé v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích) a skupinou senátorů nakonec podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 10 zákona č. 125/1997 Sb. Ústavní soud však návrh zamítl (viz nález Pl. ÚS 14/2000 publikovaný pod č. 43/2001 Sb.). I přes tento nález Ústavního soudu a argumenty obsažené v jeho odůvodnění byla otázka formy úhrady za komunální odpad při tvorbě nového zákona o odpadech znovu otevřena a nakonec zvítězilo pojetí zařadit poplatek formou přímé novely do zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích v podobě obsažené v § 84 zákona č. 185/2001 Sb.

Ani tato právní úprava však nebyla definitivní. Ještě před nabytím účinnosti zákona č. 185/2001 Sb., koncem roku 2001, byl zastupitelstvem hlavního města Prahy podán Poslanecké sněmovně návrh novely zákona o odpadech, který měl obcím umožnit při vybírání úhrady za komunální odpad od fyzických osob zvolit mezi místním poplatkem, poplatkem za komunální odpad (podle modelu známého ze zákona č. 37/2000 Sb.) nebo smluvní formou (podle původního znění zákona č. 125/1997 Sb.). Hlavními důvody podání tohoto návrhu byla jednak nespokojenost představitelů hlavního města Prahy s nutností vybírat úhradu za komunální odpad ve formě místního poplatku (argumentovalo se především vysokými náklady na správu tohoto poplatku) a jednak (především ze strany Ministerstva financí) zpochybňovaná možnost vybírat i nadále úhradu za komunální odpad na základě smlouvy (řada obcí přitom u tohoto modelu, který se jim osvědčil, setrvala i po účinnosti zákona č. 37/2000 Sb.). Návrh novely zákona byl nakonec Poslaneckou sněmovnou i Senátem schválen, publikován pod č. 275/2002 Sb. a nabude účinnosti 1.1.2003. Jaká je tedy situace od 1.1.2003, kdy nabude novela účinnosti, a jaké má přijetí této novely důsledky? Musejí obce, které zavedly pro r. 2002 místní poplatek za komunální odpad, tento systém po roce opět měnit? A jaké jsou klady a zápory jednotlivých forem vybírání úhrady za komunální odpad? To jsou otázky, na něž se v následujících řádcích pokusíme odpovědět.

Co znamená přijetí novely?
Hlavním smyslem novely zákona o odpadech bylo dát obcím možnost volby mezi různými formami vybírání úhrady za komunální odpad od fyzických osob, tedy mezi místním poplatkem (§ 10b zákona o místních poplatcích), poplatkem za komunální odpad (§ 17a zákona o odpadech) a smluvní formou (§ 17 odst. 5 zákona o odpadech). Každá z těchto variant má své výhody i nevýhody a je jen na obci samotné, aby je všechny zhodnotila a zvážila a zvolila nakonec systém, který bude jí a jejím občanům nejvíce vyhovovat. Po nabytí účinnosti zákona č. 185/2001 Sb. bylo mnoho obcí, které zavedly místní poplatek za komunální odpad. Byly však i obce (a mezi nimi překvapivě i některá velká města - Plzeň, Karlovy Vary), které setrvaly i nadále u smluvní formy úhrady. Dokonce se našly i obce, které likvidaci komunálního odpadu hradily plně ze svého rozpočtu bez jakéhokoliv příspěvku od fyzických osob, ať již ve formě smluvní úhrady nebo poplatku.

Počínaje 1.1.2003 bude mít tedy každá obec možnost zvolit si mezi těmito třemi systémy. Přijetí novely v žádném případě neznamená, že by ty obce, které zavedly po 1.1.2002 místní poplatek za komunální odpad a jsou s touto formou spokojeny, musely opět přistupovat k nějaké změně, jako tomu bylo na přelomu r. 2001 a 2002. Tehdy nový zákon o odpadech nahradil poplatek za komunální odpad podle zákona č. 37/2000 Sb. místním poplatkem podle § 10b zákona o místních poplatcích, nadále tedy nebylo možné vybírat poplatek pole zrušeného zákona a obce musely (neuplatňovaly-li samozřejmě smluvní systém úhrady) přejít na novou formu poplatku. Po 1.1.2003 tedy obcím nic nebrání v tom, aby setrvaly i nadále u místního poplatku a nic je nenutí k tomu, aby od něj ustupovaly. Pokud jim naopak z jakýchkoliv důvodů místní poplatek nevyhovuje, mohou se vrátit k poplatku za komunální odpad, který tu byl do konce r. 2001 a který zákon č. 275/2002 Sb. opět (jako jednu z variant) umožnil stanovovat. Dodejme ještě, že jednotlivé formy úhrady nelze kumulovat (zavedení jedné formy automaticky ze zákona vylučuje jinou), tzn. že zavede-li např. obec místní poplatek, musí ho uplatňovat vůči všem fyzickým osobám v obci a nemůže např. v části obce vybírat úhradu smluvní formou. Zkusme se nyní zamyslet nad výhodami a nevýhodami jednotlivých variant.

Místní poplatek podle zákona o místních poplatcích
Výhodou místního poplatku za komunální odpad podle § 10b zákona o místních poplatcích je to, že jednoznačně definuje osobu poplatníka, a to jako fyzickou osobu, která má v obci trvalý pobyt podle zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), resp. jako fyzickou osobu, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není k trvalému pobytu hlášena žádná fyzická osoba. Díky tomu (poplatek se stanoví "na hlavu") odpadá obci v mnoha případech složité dokazování, zda a v jakém množství fyzická osoba produkuje komunální odpad. Jednoznačný je v případě místního poplatku za komunální odpad právní režim správy tohoto poplatku, která se uskutečňuje podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. To vyplývá z § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, který podle tohoto ustanovení upravuje mimo jiné správu (jakýchkoliv) poplatků, které jsou příjmem rozpočtů obcí a také z § 13 zákona o místních poplatcích, podle něhož o řízení ve věcech poplatků platí zvláštní předpisy (v poznámce pod čarou je uveden právě zákon o správě daní a poplatků), pokud zákon o místních poplatcích nestanoví jinak (viz zejm. § 11 a 12 tohoto zákona).

To, že zákon o místních poplatcích jednoznačně definuje osobu poplatníka, může být ale paradoxně i jeho největší nevýhodou, neboť kritérium trvalého pobytu je kritériem formálním, které nakonec nemusí v mnoha případech odrážet skutečný stav, protože to, že je fyzická osoba někde přihlášena k trvalému pobyty, ještě vůbec neznamená, že na tomto místě také skutečně žije (a tedy produkuje komunální odpad). Tato mezera částečně plyne z toho, že náš právní řád od r. 2000 (od účinnosti zákona č. 133/2000 Sb.) již nezná "přechodný pobyt". Určitým negativem místního poplatku může být i to, že (především ve velkých městech) může vést jeho zavedení k větším výdajům vynakládaným na správu tohoto poplatku (jde o poplatek "na hlavu" a zákon nepočítá s plátcem - na rozdíl od poplatku podle § 17a zákona o odpadech). Na druhé straně ovšem skutečnost, že místní poplatek může být stanoven paušálně a bez ohledu na to, zda se fyzická osoba začlení do systému nakládání s komunálním odpadem, který obec určila anebo zajistí jeho likvidaci mimo tento systém a fyzické osoby, které produkují komunální odpad, nebudou mít (pokud to samozřejmě nestanoví obecně závazná vyhláška) možnost zbavit se poplatkové povinnosti tím, že prokáží, že odpad využily samy v souladu se zákonem (viz § 17 odst. 4 zákona o odpadech), může mít za následek lepší životní prostředí v obci spočívající především v ubývání "černých" skládek.

Určité nejasnosti způsobují i formulace obsažené v § 10b odst. 3 písm. b) zákona o místních poplatcích, tedy v ustanovení upravujícím tzv. druhou složku místního poplatku za komunální odpad. Podle zákona je druhou složkou poplatku částka stanovená na základě skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu až 250 Kč za osobu a kalendářní rok, přičemž obec v obecně závazné vyhlášce stanoví rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu.

Z pojmu "náklady obce předchozího roku" není úplně zřejmé, míní-li se jím rok předcházející vydání obecně závazné vyhlášky, kterou se poplatek stanoví nebo rok předcházející nabytí její platnosti (účinnosti), dojde-li např. k tomu, že zastupitelstvo obce bude schvalovat obecně závaznou vyhlášku v prosinci kalendářního roku s tím, že má nabýt účinnosti k 1.lednu roku následujícího. S ohledem na smysl ustanovení se lze nicméně přiklonit k závěru, že oním "předchozím rokem" bude rok předcházející tomu roku, pro který obec zavádí novou (změněnou) sazbu druhé složky poplatku. Je nicméně třeba připomenout, že podle § 17 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se údaje o ročním hospodaření obce zapracovávají souhrnně do závěrečného účtu až po skončení kalendářního roku. Schvalovat závěrečný účet je podle § 84 odst. 2 písm. c) zákona o obcích vyhrazeno zastupitelstvu obce s tím, že se tak musí stát nejpozději do 30. června roku následujícího po tom, ke kterému se závěrečný účet vztahuje (viz § 43 zákona o obcích). Návrh závěrečného účtu musí být dále po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu obce vhodným způsobem zveřejněn (§ 17 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb.). Zůstává tedy otázkou, zda bude obec znát relevantní náklady předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu dříve, než bude sestaven její závěrečný účet, což případné změny sazby druhé složky místního poplatku na následující období komplikuje.

Otázky vyvolává též pojem "netříděný komunální odpad", resp. náklady obce na jeho sběr a svoz. Podle § 17 odst. 1 zákona o odpadech se na obec (nestanoví-li zákon jinak) vztahují povinnosti původce odpadů obsažené v § 16 (obec je původcem komunálního odpadu vznikajícího na jejím území, který má původ v činnosti fyzických osob) a jednou z nich je podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech i povinnost odpady zařazovat podle druhů a kategorií a podle písm. e) tohoto ustanovení odpady shromažďovat utříděné podle jednotlivých druhů a kategorií stanovených v katalogu odpadů (ten vydává ve formě vyhlášky Ministerstvo životního prostředí), jinými slovy odpady třídit. Praxe se kloní k tomu, že pojmem "netříděný komunální odpad" užitým v zákoně o místních poplatcích se vlastně rozumí "směsný komunální odpad" podle § 6 odst. 3 zákona o odpadech (viz též vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů - příloha č. 1, bod č. 20 03 01), což je ale výklad velmi volný a sporný (a tedy potenciálně napadnutelný).

Diskutabilní je i povinnost obce stanovit v případě zavedení druhé složky poplatku v obecně závazné vyhlášce "rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu". Vzhledem k tomu, že druhá složka poplatku má vycházet ze skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu, mělo by jít o rozpočítání nákladů již vynaložených (s výhradami výše uvedenými). Obecně závazná vyhláška obce je ale právním předpisem, který má upravovat právní vztahy, jež vzniknou v budoucnosti, má tedy stanovit, co "má být", nikoliv to, co bylo. Ono "rozúčtování nákladů" tedy může být pouhou informací o tom, jakým způsobem obec vynakládala v uplynulém roce část svých finančních prostředků. Záměrem tu zřejmě bylo, aby se občané obce dozvěděli, z čeho obec vychází a na základě čeho určuje výši oné druhé složky poplatku. K podávání takovýchto informací ale zcela jistě nemá sloužit obecně závazná vyhláška, ale např. již zmíněný závěrečný účet obce a sotva si lze představit, že by podobné rozúčtování bylo součástí např. zákona o spotřebních daních.

Poplatek za komunální odpad podle zákona o odpadech
Poplatek za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech může ve srovnání s místním poplatkem v mnohem větší míře odrážet skutečný stav věci, tzn. produkci komunálního odpadu fyzickými osobami na území obce. Poplatníkem tohoto poplatku je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Rubem této výhody je to, že se obec při správě a vybírání tohoto poplatku může dostat do situace, kdy bude osobám muset v poplatkovém řízení dokazovat, že komunální odpad skutečně produkují a v jakém množství (je-li poplatníkem osoba, která má v obci trvalý pobyt, něco takového pochopitelně odpadá).

Do sazby poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech zřejmě nelze zahrnout náklady obce na separovaný sběr komunálního odpadu. Podle § 17a odst. 5 zákona o odpadech se maximální výše poplatku stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu, přičemž v poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu, zatímco místní poplatek podle zákona o místních poplatcích je poplatkem za "provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů". Nádoby určené k odkládání tříděného komunálního odpadu zpravidla nebudou "připadat na jednotlivé nemovitosti". Na druhé straně ovšem poplatek podle § 17a zákona o odpadech nemá zákonem stanovenu pevnou horní hranici sazby.

Stejně jako u místního poplatku za komunální odpad uskutečňuje se i správa poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech v režimu zákona č. 337/1992 Sb., a to opět s ohledem na § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, který se vztahuje na správu (jakýchkoliv) poplatků, které jsou příjmem rozpočtů obcí. Podle § 17a odst. 5 poslední věta zákona o odpadech je tento poplatek explicitně označen za příjem obce. Ovšem vzhledem k tomu, že nejde o poplatek místní, nelze v jeho případě aplikovat § 11 zákona o místních poplatcích, podle něhož poplatek, který není zaplacen nebo odveden včas nebo ve správné výši, vyměří obec platebním výměrem, přičemž včas nezaplacené nebo neodvedené poplatky může zvýšit až o 50 %. Neplatí zde ani § 12 zákona o místních poplatcích o zvláštní promlčecí lhůtě.

Ve srovnání s místním poplatek bude zřejmě vyžadovat správa poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech nižší náklady, neboť část povinností souvisejících s vybíráním poplatku se zákonem přenáší na plátce poplatku, kterým je vlastník nemovitosti, kde vzniká komunální odpad (jde-li o budovu, ve které vzniklo společenství vlastníků jednotek podle zákona č. 72/1994 Sb., je plátcem toto společenství), přičemž plátce poplatek rozúčtuje na jednotlivé poplatníky a neuhradí-li poplatník plátci poplatek včas nebo ve správné výši, oznámí plátce tuto skutečnost obci, která na základě toho vyměří poplatek platebním výměrem.

Smluvní forma úhrady
Pokud jde konečně o smluvní formu úhrady za komunální odpad, zdá se, že je pro obce nejméně výhodná, a to proto, že vyžaduje součinnost druhé smluvní strany, tzn. fyzických osob produkujících komunální odpad. Bez takové součinnosti spočívající v dobrovolném souhlasném projevu vůle smlouvu uzavřít nemá obec žádnou možnost (nezavede-li pochopitelně jeden z výše rozebíraných poplatků) od fyzických osob platbu za komunální odpad vymáhat (výše uvedené "poplatkové" formy úhrady jsou jednostrannými akty ze strany obce, která vydá příslušnou obecně závaznou vyhlášku, která je obecně závazným právním předpisem). A i v případě, že smlouva uzavřena je a fyzická osoba z nějakého důvodu smluvenou úhradu neplatí, nezbývá obci, než tyto prostředky vymáhat v občanském soudním řízení. Na druhé straně při aktivní součinnosti fyzických osob, které na území obce produkují komunální odpad, má tato forma výhodu v tom, že relativně věrně zobrazuje skutečný stav věci a není náročná z hlediska vybírání smluvní úhrady (lze např. používat jednoduchý známkový systém).

Jak patrno, mají všechny formy úhrady za komunální odpad svá "pro" a "proti" a sotva lze říci, že ta či ona forma je jednoznačně výhodnější než jiné. Bude tedy asi platit, že nejlepší je taková forma, která nejvíce vyhovuje té které obci.