Jednou z nezbytných podmínek fungování moderního demokratického státu je existence kontrolního systému. Funkci nezávislého kontrolního orgánu plní v České republice Nejvyšší kontrolní úřad (dále také jen NKÚ), jehož současná koncepce je založena na zkušenostech obdobných kontrolních institucí v Evropě. Existence NKÚ vychází přímo z Ústavy České republiky, která vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní definuje v samostatné hlavě Nejvyšší kontrolní úřad jako nezávislý orgán. Působnost, organizační strukturu a činnost upravuje zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Následující text je zamyšlením nad nedostatky právní úpravy postavení Nejvyššího kontrolního úřadu v České republice.

1. K rozsahu pravomocí NKÚ

Otázka rozsahu pravomocí, které Nejvyššímu kontrolnímu úřadu propůjčuje náš právní řád je v poslední době předmětem odborných diskuzí. Domnívám se, že ke skutečně efektivní kontrole ze strany NKÚ přispělo rozšíření jeho pravomocí, a to především v oblasti sankcí.

NKÚ každoročně upozorňuje na mnohamilionové ztráty a částky využité v rozporu se zákonem. Taková pochybení však nestačí pouze odhalovat, ale je nezbytná rovněž jejich náprava. K té ovšem vždy nedochází. NKÚ totiž nemůže udělovat pokuty (na rozdíl např. od antimonopolního úřadu). Proto fakticky nemůže sám ovlivnit případnou nápravu a potrestání závadného stavu. Dává pouze podněty jiným orgánům, které jsou k tomu oprávněny. Mám za to, že by bylo vhodnější nechat část těchto pravomocí na NKÚ, protože by tak jistě vzrostla autorita NKÚ jako celku a kontrola jím prováděná by se tak mohla stát účinnější. Oporu pro rozšíření pravomocí NKÚ směrem k možnosti udělovat sankce lze spatřovat rovněž v právní teorii. Mnohé z obecných definic kontroly pod pojem kontrola zahrnují i vyvození závěrů a stanovení příslušných opatření k nápravě. Myslím si, že pokud by NKÚ disponoval širšími pravomocemi ve vztahu k vynutitelnosti nápravy a potrestání zjištěných nedostatků, mohla by tato opatření snáze naplnit svůj účel.

2. Nutnost zakotvení některých povinností Parlamentu a  vlády ČR ve vztahu k NKÚ

Dosavadní ustálená praxe odpovídá postavení NKÚ jakožto orgánu nalézacího, kterému nepřísluší výkonná pravomoc. Výsledky kontrolní činnosti NKÚ pravidelně projednává vláda ČR. Ta v dané souvislosti přijímá opatření, která mají zpravidla formu usnesení vlády. V žádném právním předpise ovšem nenalezneme povinnost vlády ČR ani Parlamentu projednat kontrolní závěry NKÚ a přijmout na jejich základě opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole a povinnost uložení pokut za neplnění těchto opatření. Přestože je v praxi vlády ČR a Parlamentu možno vysledovat určitý posun ve směru k uznání důležitosti poznatků NKÚ pro budoucí rozhodování, absence shora jmenované povinnosti těchto institucí má nezřídka za následek ponechání závadného stavu, zjištěného NKÚ a tím i snížení jeho vážnosti v očích veřejnosti. Proto považuji za vhodné doplnit zákon o NKÚ o uvedené povinnosti vlády ČR a Parlamentu.

3. Míra souladu české právní úpravy postavení NKÚ s Limskou deklarací

Jako poměrně závažný nedostatek současného zákona o NKÚ vnímám jeho nedostatečné respektování a naplňování principů Limské deklarace INTOSAI, základního dokumentu shrnujícího principy nezávislé kontrolní činnosti, přijatého na IX. kongresu INTOSAI v Limě v roce 1977. Vzhledem k tomu, že se v případě Limské deklarace jedná o souhrn nezávazných doporučení, není možné v případě jejího nedostatečného promítnutí do vnitrostátního právního řádu usuzovat na vznik mezinárodněprávní odpovědnosti.

Především je třeba konstatovat, že vyjádření nezávislosti NKÚ zcela neodpovídá požadavkům Limské deklarace. Ústava ČR pouze vymezuje NKÚ jako nezávislý orgán provádějící následnou kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Dále stanoví, že Poslanecká sněmovna odpovídá za návrh na jmenování prezidenta a viceprezidenta NKÚ. Všechny ostatní podrobnosti a  způsob financování ponechává k úpravě zákonu.

Limská deklarace ve své druhé části klade důraz na význam preventivní kontroly pro spolehlivé veřejné finanční hospodaření se svěřenými prostředky. Zároveň ovšem ponechává na uvážení příslušného státu, zda NKÚ preventivní kontrolu provádí. Přes uvedenou možnost volby se domnívám, že opomenutí preventivní kontroly v současném zákoně o NKÚ představuje určitý krok zpět, neboť předchůdci NKÚ ji do jisté míry prováděli.

Za zamyšlení by stál také rozdíl mezi úpravou financování NKÚ v ČR a v jiných zemích, které v tomto směru plně respektují Limskou deklaraci v její sedmé části. Na rozdíl od situace v ČR jsou v těchto zemích přidělovány NKÚ finanční prostředky přímo v samostatné rozpočtové hlavě a tato část není součástí státního rozpočtu, který pak podléhá kontrole NKÚ. Zákon o NKÚ se naopak od Limské deklarace odchyluje, neboť stanoví, že výdaje NKÚ jsou hrazeny ze státního rozpočtu ČR, který NKÚ kontroluje.

4. Způsob jmenování a odvolání prezidenta a viceprezidenta NKÚ

Prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. Hned na úvod této problematiky bych upozornil na absenci právní úpravy způsobu, jakým Poslanecká sněmovna dospěje k výše uvedenému návrhu. Lze dovodit, že kandidáty zřejmě navrhují poslanci nebo orgány Poslanecké sněmovny a ta o nich rozhodne prostou většinou (čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy ČR). Přesto se však domnívám, že výslovné ústavní zakotvení tohoto postupu by odstranilo veškeré pochybnosti a bylo tedy jistě prospěšné.

O poznání závažnějším problémem je ta skutečnost, že není dostatečně jasným způsobem zakotveno, zda je prezident republiky povinen jmenovat prezidenta nebo viceprezidenta NKÚ a zda je oprávněn odmítnout návrh na jejich jmenování usnesený Poslaneckou sněmovnou.

K  této otázce bylo publikováno stanovisko Ústavu státu a práva AV ČR, se kterým je možno se ztotožnit.1 Vychází z předpokladu, že pokud je výše uvedený návrh Poslanecké sněmovny učiněn v souladu se všemi právními předpoklady, je prezident republiky povinen jmenování provést. Ústava ČR nestanoví k tomuto žádnou lhůtu, ovšem na základě analogie s čl. 17 popř. čl. 56 Ústavy ČR můžeme dospět k závěru, že by prodlení v případě jmenování uvedených funkcionářů NKÚ nemělo být delší než 30, maximálně pak 60 dnů. Není tedy ústavněprávní důvod pro nečinnost prezidenta v této souvislosti.

Velmi problematickou se jeví situace, za níž by prezident republiky hodnotil zkušenosti a morální vlastnosti kandidáta na funkci prezidenta či viceprezidenta NKÚ (srov. § 12 písm. a) zákona o NKÚ) odlišným způsobem než Poslanecká sněmovna. Bylo by možné dovodit oprávnění prezidenta republiky pozastavit realizaci návrhu Poslanecké sněmovny. Odmítnutí takového návrhu ovšem náš právní řád neupravuje. Jako východisko z dané situace se jeví písm. b) článku 87 odst. 1 Ústavy ČR. Podle něj je Ústavní soud oprávněn rozhodnout o zrušení jednotlivého ustanovení právního předpisu, je-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Uvedené oprávnění Ústavního soudu lze v daném případě využít pouze za situace, pokud budeme na usnesení Poslanecké sněmovny v návrhu na jmenování prezidenta nebo viceprezidenta NKÚ nahlížet jako na „jednotlivé ustanovení právního předpisu“ nižší právní síly než zákon. Vzhledem k tomu, že uvedený závěr není právními teoretiky bezvýhradně přijímán, přikláním se k doplnění ústavního vymezení kompetencí Ústavního soudu a jejich promítnutí do zákona o NKÚ.

Dále hodnotím negativně absenci právní úpravy odvolání prezidenta a viceprezidenta NKÚ v Ústavě ČR. Logickým výkladem můžeme dospět ke konstatování jejich neodvolatelnosti, neboť u jiných ústavních funkcionářů je ústavní úprava odvolání výslovná (srov. např. čl. 74 a 75 Ústavy ČR). Skutečnost, že zákon o NKÚ s odvoláním výše uvedených osob počítá, považuji za nedostačující a domnívám se, že by bylo nanejvýš vhodné doplnit v tomto směru stávající ústavní úpravu.

5. NKÚ jako monokratický orgán ?

Aby byla v co nejvyšší míře zabezpečena objektivita při posuzování kontrolovaných skutečností a v rozhodování, byl pro rozhodování o zásadních otázkách týkajících se kontrolní působnosti úřadu uzákoněn kolektivní princip. Proto o plánování a závěrech z kontrolní činnosti NKÚ rozhodují jeho kolektivní orgány - Kolegium a senáty Úřadu. Kolegium sestává z prezidenta, viceprezidenta a z patnácti členů Úřadu; senáty tvoří členové Úřadu a jsou minimálně tříčlenné.

Přes faktickou existenci kolektivního principu ustanovení článku 97 odst. 2 Ústavy ČR z pohledu orgánů NKÚ zmiňuje pouze prezidenta a viceprezidenta NKÚ. Vzhledem k tomu, že o jiných orgánech není v Ústavě ČR žádná zmínka, bylo by možno usuzovat, že NKÚ je monokratická instituce, přičemž jiné orgány, které by byly prezidentovi NKÚ postaveny naroveň nebo mu byly dokonce nadřízeny, není možno prostým zákonem vytvořit. Je tedy nepochybné, že ustanovení článku 97 odst. 2 Ústavy ČR by v tomto směru zasluhovalo rozšíření a upřesnění své dikce.

6. Obsazení Kárné komory NKÚ

Dalším námětem k úvaze je začlenění soudců Nejvyššího soudu do Kárné komory NKÚ. V odborné literatuře bývají uváděny hned dvě skutečnosti, které toto jejich začlenění zpochybňují. První z nich je ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy ČR, které konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné správě. Za takovou funkci lze považovat rovněž členství v Kárné komoře NKÚ. Druhý důvod spočívá v problému případné podjatosti soudců Nejvyššího soudu, neboť zákon o NKÚ umožňuje podání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ právě k Nejvyššímu soudu.2 Do budoucna bych viděl jako vhodnější nahradit v Kárné komoře NKÚ soudce Nejvyššího soudu jinou vhodnou autoritou.

7. Subjekt povinný uhradit pokutu dle § 28 zákona o NKÚ

Posledním nedostatkem stávající právní úpravy NKÚ je dle mého názoru právní úprava ukládání pokut dle § 28 zákona o NKÚ. Řízení o pokutě je jediným řízením upraveným zákonem o NKÚ, na které se vtahuje správní řád. V jeho rámci je uložena pokuta fyzické osobě (např. úředníkovi), která zaviněně způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost součinnosti podle § 24 zákona o NKÚ. Jsem přesvědčen, že mnohem účelnější by bylo uložení pokuty kontrolované osobě samotné (např. úřadu), neboť nalezení odpovědného subjektu v rámci členité organizační struktury, kterou některé z kontrolovaných osob mají, bývá často velmi obtížné.

Mgr. Aleš Horáček,
advokátní koncipient, Brno