Veřejnoprávní smlouvy

Institut veřejnoprávní smlouvy není v našem právním řádu ničím novým. Už prvorepubliková teorie a i praxe tento institut uznávaly.1 Nikdy však neexistovala komplexnější právní úprava.

1. Historický kontext

V devadesátých letech minulého století se pouze vyskytovalo v zákonech zmocnění k uzavření smlouvy, resp. dohody správněprávního charakteru (srov. např. již zrušený § 19 zk. č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, později § 19 odst. 1, § 46 odst. 2 zk. č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění). 2 O podrobnější úpravu koordinačních veřejnoprávních smluv se pokusil zákonodárce až novelou zákona č. 128/2000 Sb., jež provedl zákonem č. 313/2002 Sb. Tato novela se však týkala pouze úpravy tzv. koordinačních veřejnoprávních smluv, a to pouze mezi obcemi, netýkala se uzavírání veřejnoprávních smluv mezi veřejnoprávními subjekty na straně jedné a soukromoprávními na straně druhé.

To se zákonodárce pokusil změnit a v souvislosti s přípravami nového správního řádu bylo rozhodnuto, že tento „obecný“ správněprávní předpis kodexového typu, by měl obsahovat i obecnou úpravu veřejnoprávních smluv. Není bez zajímavosti, že při přípravě úpravy veřejnoprávních smluv se zákonodárce nechal inspirovat úpravou německou. I v Německu se obecná úprava veřejnoprávních smluv (öffentlich-rechtlicher Vertrag) nalézá ve spolkovém správním řádu (§ 54 – 62).3

Zde je třeba si uvědomit, že do procesněprávního předpisu, jímž správní řád4 nepochybně je (upravuje postup při rozhodování o individuálních právech a povinnostech, při vydávání vyjádření, osvědčení, sdělení, při činění jiných úkonů, postup při vydávání opatření obecné povahy), byla včleněna úprava svojí povahou hmotněprávní. S ohledem na povahu správního práva, tj. odvětví obtížně, ba v podstatě nekodifikovatelného, měl zákonodárce v podstatě dvě možnosti. Buď mohl včlenit úpravu veřejnoprávních smluv do správního řádu, nebo vytvořit zcela samostatný zákon. Zákonodárce zvolil první možnost. Ostatně úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu je svým způsobem také „procesní“, neboť upravuje proces uzavírání veřejnoprávních smluv (kontraktační proces), postup při jejich změnách a zrušení a též postup správních orgánů při přezkoumávání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy. Ryze hmotněprávní otázky, s určitými výjimkami, pak subsidiárně v souladu s § 170 SŘ řeší občanský zákoník.

2. Právní úprava

Úprava veřejnoprávních smluv se rozpadá pravidelně na „úroveň“ třech právních předpisů. Primárně musí existovat právní norma v oblasti veřejného práva, jež opravňuje subjekty veřejné správy tuto smlouvu uzavřít. Půjde většinou o speciální zákony, např. zk. č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ZOB a další. Dále se při uzavírání veřejnoprávní smlouvy samotné bude postupovat dle části páté SŘ, ovšem pouze nestanoví-li zvláštní zákon jinak viz § 1 odst. 2 SŘ (určité odchylky stanoví např. zákon o obcích), jež obsahuje obecnou úpravu veřejnoprávních smluv. Konečně se při postupu dle části páté SŘ obdobně použijí ustanovení části první, (jež vymezuje základní zásady činnosti správních orgánů), a přiměřeně ustanovení části druhé, (jež obsahuje obecná ustanovení o správním řízení), správního řádu. A dále nestanoví-li správní řád jinak, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku. Výslovně je v § 170 SŘ stanoveno, která ustanovení občanského zákoníku se nepoužijí.

K rozlišení významů obdobně a přiměřeně lze říci toliko, že je třeba je interpretovat v souladu s legislativními pravidly vlády. Tzn., že obdobným (analogickým) použitím jiného ustanovení správního řádu se rozumí jeho plná aplikace na vymezené právní vztahy, zatímco přiměřeně znamená volnější vztah mezi primární úpravou a vymezenými právními vztahy.5

Použití základních zásad zřejmě nebude činit problémy, neboť většina z nich je úpravě veřejnoprávních smluv vlastní. Veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy a nesmí je ani obcházet (viz § 165/2), což koresponduje se zásadou zákonnosti a vázanosti právem (§ 2 odst. 1). Veřejnoprávní smlouva též musí být v souladu s veřejným zájmem (§ 159 odst. 2). Zásada souladu přijatých řešení s veřejným zájmem je přitom obecná zásada činnosti správních orgánů (srov. § 2 odst. 4). Zásada, že správní orgány šetří práva nabytá v dobré víře (iura quaesita) se v oblasti veřejnoprávních smluv projevuje v ochraně nabytých práv třetích osob v případech, kdy je zrušena veřejnoprávní smlouva, popř. její část, pro rozpor s právními předpisy. Zrušení veřejnoprávní smlouvy se nedotýká pouze úkonů učiněných vůči třetím osobám smluvní stranou při výkonu působnosti, která byla od jiné smluvní strany převzata na základě zrušené veřejnoprávní smlouvy. Takové úkony se považují za účinné a vyvolávají právní následky. Neznamená to ovšem, že by se proti těmto úkonům dotčené třetí osoby nemohly bránit. Obrana však směřuje vůči tomu orgánu, na který přešla působnost ze zrušené veřejnoprávní smlouvy.

K výše uvedenému zbývá poznamenat, že přiměřeně se budou ustanovení části druhé správního řádu aplikovat zejména při rozhodování o změně, zrušení, ve věcech sporů vyplývajících z veřejnoprávních smluv (viz § 141 odst. 1) a dále ve věcech procesní povahy, tj. zejména při získávání souhlasu k uzavření veřejnoprávní smlouvy, je-li ho třeba (srov. § 164 odst. 3 ve spojení s § 67 odst. 1). V případě přezkoumávání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy je výslovně stanoveno, že se obdobně užijí ustanovení o přezkumném řízení (srov. § 165 odst. 7). Obdobně se také užijí ustanovení o řízení formou výběru, vyzve-li „budoucí oblát“ zájemce k předložení návrhu smlouvy nebo učiní-li oferent návrh neurčitému okruhu osob (§ 163 odst. 4).

Souhlas s uzavřením veřejnoprávní smlouvy je správním rozhodnutí. Nabývá tedy právní moci a v případě jeho odepření se lze proti tomuto rozhodnutí odvolat.

Zásada pojetí veřejné správy jako služby veřejnosti (§ 4 odst. 1), zásada smírnosti, resp. zásada preference dohody před vydáním autoritativního rozhodnutí (§ 5), zásada hospodárnosti (§ 6 odst. 2 věta první, projevuje se i v § 168 in fine), zásada dobré správy (§ 8 odst. 2) pak tvoří ideové východisko vůbec k tomu, aby při výkonu veřejné správy vůči jejím adresátům se uplatňovaly i jiné než ryze autoritativní nástroje. Veřejnoprávní smlouvy jsou tak považovány za efektivnější formu činnosti veřejné správy moderního státu založené na pojetí veřejné správy jako služby. V důsledku toho adresáti veřejné správy přestávají být pouhými objekty správy, ale je jim umožněno i na ní participovat. S tím by měla souviset i větší ochota adresátů dodržovat veřejnoprávní povinnosti, neboť v případě veřejnoprávních smluv se k závazku, resp. ke splnění určité povinnosti, jež z nich vyplývá, sami zavázali, na rozdíl od toho, aby jim byla autoritativně uložena.

Nestanoví-li správní řád jinak, což tak činí zejména v ustanovení § 159, 163 (kontraktační proces, což je v podstatě úprava převzatá z ustanovení § 43a odst. 1, 2, § 43b odst. 1, § 45 OZ), 164 a 166, použije se přiměřeně občanský zákoník. Odchylně jsou také řešeny spory z veřejnoprávních smluv. Místo obecných soudů je zde dána primárně příslušnost správním orgánům. Teprve proti jejich rozhodnutí je možné podat žalobu ke správnímu soudu (srov. § 169 odst. 2 ve spojení s § 65 zk. č. 150/2002 Sb., v platném znění).

Z občanského zákoníku6 se tak především přiměřeně použijí ustanovení § 43a odst. 3, 4; § 43b odst. 3; § 43c odst. 1, 2, 3, 4; § 44 odst. 2, 3, § 559, § 578 u veřejnoprávních smluv uzavřených na dobu určitou. Naopak nelze použít s ohledem na § 166 SŘ ustanovení § 570 OZ ani § 582 OZ. Z povahy věci též nepřichází v úvahu použití u subordinačních veřejnoprávních smluv ustanovení § 585 a 575 OZ, u koordinačních smluv to nelze a priori vyloučit. Otázka omylu při uzavírání smlouvy by se zřejmě řešila dle ustanovení § 167 odst. 1 písm. e), popř. b) SŘ.

V konkrétním případě bude třeba vždy posuzovat, zda nestanoví veřejnoprávní norma úpravu odchylnou od občanského zákoníku. Ačkoliv se zákon zmiňuje jen o správním řádu, je třeba dát přednost i jiné veřejnoprávní úpravě před občanským zákoníkem, pokud danou problematiku upravuje. Bude též záležet, o jaký typ veřejnoprávní smlouvy půjde. Zvolené aplikační kriterium v § 170 SŘ nepřispívá k právní jistotě.

Z obecných zásad uzavírání smluv vyjádřených v občanském zákoníku je též třeba vyjít při stanovování obsahových a formálních náležitostí smlouvy, neboť kromě stanovení formy (písemné) správní řád tuto problematiku neupravuje. Smlouva by tak měla obsahovat označení smluvních stran, vymezení vzájemných práv a povinností, způsob ukončení právního vztahu (s ohledem na § 166 odst. 2). Je možné též užití podmínek dle § 36 OZ. Náležitosti smlouvy můžou také stanovit zvláštní předpisy (srov. např. § 78 odst. 4 zk. č. 183/2006 Sb., resp. § 16 vyhlášky č. 503/2006 Sb.).


Srovnáme-li působnost norem, které se vztahují na úpravu veřejnoprávních smluv v § 170 SŘ s německou úpravou, vychází VwVfG z toho, že nestanoví-li se v § 54 – 61 jinak, platí ostatní ustanovení správního řádu. Subsidiárně platí přiměřeně ustanovení občanského zákoníku.

Poněkud odlišně od české úpravy je také vymezena neplatnost veřejnoprávní smlouvy. Česká úprava vychází z toho, že neplatnost veřejnoprávních smluv je pojmově vyloučena a vady se odstraňují postupem dle § 165 SŘ. Dle § 59 VwVfG je veřejnoprávní smlouva neplatná, vyplývá-li to z přiměřeného použití ustanovení občanského zákoníku. Kromě toho jsou výslovně uvedeny další důvody neplatnosti v druhém odstavci § 59, jež platí pro subordinační smlouvy.

3. Veřejnoprávní smlouvy

Správní řád veřejnoprávní smlouvu definuje jako dvou nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Tím se odlišuje od soukromoprávních smluv, neboť upravuje veřejná subjektivní práva a povinnosti pramenící z norem správního práva.7 Vymezit veřejné právo je poměrně složité.8 Ústavní soud do sféry veřejného práva řadí tu oblast práva, v níž jsou vztahy založené na nerovnosti zúčastněných subjektů.9

Obecně formulované ustanovení § 159 odst. 1 SŘ je však dále doplňováno (§ 160, 161, 162) tak, že veřejnoprávní smlouvu mohou uzavřít pouze vymezené subjekty, které jsou k tomu zmocněny zvláštním zákonem. V souvislosti s tím vzniká otázka subjektivity stran veřejnoprávní smlouvy. Stát jako účastník právních vztahů vystupuje jako právnická osoba (§ 6 zk. č. 219/2000 Sb., v platném znění). Jeho jménem jedná především vedoucí organizační složky (§ 7 cit. zk.). Veřejnoprávní korporace – obce, kraje – odvozují svoji subjektivitu z ustanovení § 2 odst. 1 ZOB, resp. § 1 odst. 2 zk. č. 129/2000 Sb., o krajích, v platném znění.10 Navenek obec zastupuje starosta (§ 103 odst. 1 ZOB), resp. kraj zatupuje hejtman (§ 61 odst. 1 ZOK). U ostatních právnických osob a fyzických osob pak jejich subjektivita vyplývá z obecné subjektivity (§ 18 odst. 1, § 7 odst. 1 OZ). Podle obecné úpravy se také posuzuje jejich způsobilost činit právní úkony a kdo činí právní úkony jménem právnické osoby. Jiné právnické osoby zřízené zákonem (§ 18 odst. 2 písm. d) odvozují svoji subjektivitu z toho zákona, kterým byly zřízeny. Ten též obvykle stanoví, kdo je oprávněn jménem právnické osoby jednat. U subjektů veřejné správy (správních orgánů / úřadů) jejich způsobilost uzavírat veřejnoprávní smlouvy vyplývá z jejich pravomoci a okruhu jejich působnosti.

V rámci správních řízení spojených se smlouvami (např. dle § 165) se procesní způsobilost bude posuzovat dle správního řádu.

Vedle těchto subjektů umožňuje správní řád správním orgánům, které jsou organizačními složkami státu (§ 160 odst. 3), aby ve vzájemných vztazích nebo ve vztazích s jinými orgány veřejné moci, popř. s jinými organizačními složkami státu, použily část pátou SŘ obdobně. V teorii správního práva se nejedná o veřejnoprávní smlouvy, ale o zvláštní dohody, jež podobně jako veřejnoprávní smlouvy mají sloužit k zefektivnění výkonu činností jejich stran, z nichž však v tomto případě minimálně jedna nemá právní subjektivitu a nelze tedy hovořit o právním úkonu.11

Dle výkladového pravidla se veřejnoprávní smlouvy vždy posuzují podle svého skutečného obsahu.

4. Druhy veřejnoprávních smluv

4.1. Koordinační smlouvy

Tradičně dělí doktrína veřejnoprávní smlouvy na koordinační a subordinační. Za koordinační smlouvy lze označit dvou či vícestranný právní úkon, jehož účastníky jsou pouze subjekty veřejné správy, jež zakládá, mění nebo ruší vztahy v oblasti veřejného práva a jež tyto subjekty uzavírají za účelem plnění svých úkolů. Cílem takových smluv je zajistit efektivnější výkon veřejnosprávních úkolů stran takové smlouvy.

Koordinační smlouvy mohou mezi sebou navzájem uzavírat stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy (§ 160 odst. 1). Týká-li se taková smlouva výkonu státní správy, mohou ji uvedené subjekty uzavřít jen, stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu (např. § 63 ZOB; ze zákona se vyžaduje souhlas krajského úřadu; § 66a ZOB, nutný je souhlas Ministerstva vnitra). Nadřízené správní orgány vymezuje § 178 SŘ. Uzavírají-li smlouvu dva odlišné správní orgány, je potřeba souhlasu nadřízeného orgánu každého z nich. Přitom žádost o souhlas (resp. žádost o zahájení řízení o udělení souhlasu) podávají společně všechny strany smlouvy. Nadřízený orgán žádost posuzuje nejen z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, ale též zda smlouva nesnižuje důvěryhodnost veřejné správy a zda je účelná, tj. vede k zefektivnění výkonu veřejné správy, a jejím cílem je plnění úkolů veřejné správy. Za důvěryhodnou lze označit takovou veřejnou správu, která se řídí zákony a ostatními právními předpisy, činí jen to, co jí ukládá zákon a při výkonu postupuje nestranně a předvídatelně.

K plnění úkolů vyplývajících ze samostatné působnosti obcí a krajů (§ 7 ZOB, § 2 ZOK) mohou tyto územní samosprávné celky mezi sebou uzavírat též veřejnoprávní smlouvy, jsou-li k tomu výslovně zmocněny ve zvláštním zákoně. Zmocnění obsahuje například zákon o obecní polici12 či zákon o obcích. Ačkoliv ZOB hovoří v některých ustanoveních (§ 19 odst. 1, 3, § 26) o dohodách, je třeba je posuzovat jako veřejnoprávní smlouvy (srov. § 159 odst. 4 SŘ).

4.2. Subordinační smlouvy

Druhou skupinu veřejnoprávních smluv tvoří tzv. subordinační smlouvy, tj. smlouvy, jež uzavírá na jedné straně správní orgán a na straně druhé adresát veřejnosprávního působení. Subordinační veřejnoprávní smlouva není subordinační v tom smyslu, že by se jednalo o vztah subjektu nadřízeného a podřízeného, ale že se jedná o jistou alternativu, kdy místo vydání individuálního správního aktu může správní orgán uzavřít smlouvu, která takové rozhodnutí nahrazuje.

V případě, že tak stanoví zvláštní zákon, může, záleží tedy na volné úvaze správního orgánu, uzavřít smlouvu s osobou, která by byla tzv. esenciálním účastníkem dle § 27 odst. 1 kdyby probíhalo řízení dle části druhé správního řádu, a to i na místo vydání rozhodnutí (srov. § 161). V původním návrhu správního řádu bylo toto ustanovení formulováno jinak, formulace vycházela z německé úpravy. Obecné ustanovení § 54 VwVfG vymezující přípustnost smluv stanoví, že právní vztah v oblasti veřejného práva může být založen, změně či zrušen smlouvu – veřejnoprávní smlouvou, pokud nestanoví právní předpisy opak.13 Zákon tak stanoví generální klauzulí oprávnění uzavírat veřejnoprávní smlouvy, a to jak koordinační tak subordinační. Druhá věta citovaného ustanovení rozvádí první část, když stanoví, že zejména může úřad místo vydání správního aktu uzavřít veřejnoprávní smlouvu s tím, komu by byl jinak určen správní akt. Za veřejnoprávní smlouvu se považuje také dohoda o smíru.

Normotvůrce toto ustanovení nakonec nepřevzal. Veřejnoprávní smlouvy dle § 161 odst. 1 SŘ lze uzavřít pouze s osobou, jež by byla účastníkem dle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé správního řádu, stanoví-li tak zvláštní předpis. V první části citovaného ustanovení jsou vymezeni účastníci smlouvy, v druhé části se pak stanoví, že taková smlouva se uzavírá místo vydání rozhodnutí.

Za subordinační veřejnoprávní smlouvy se v literatuře obvykle uvádí např. dohody dle zk. č. 435/2004 Sb,, v platném znění, smlouvy o závazcích veřejné služby (např. dle § 19 zk. č. 111/1994 Sb., v platném znění), dohody na úseku ochrany přírody a krajiny dle § 39 a 45c zk. č. 114/1992 Sb., v platném znění, dále dohody dle § 6 odst. 4 zk. č. 86/2002 Sb., v platném znění.14 Celou řadu zmocňovacích ustanovení k uzavření nejen subordinačních veřejnoprávních smluv (obecně v § 4 odst. 1 a dále v § 78 odst. 3, § 116 odst. 1),15 ale i koordinačních (srov. § 190 odst. 2) nově obsahuje stavební zákon. Práva a povinnosti z regulačního plánu vydaného na žádost lze dokonce převést veřejnoprávní smlouvou (§ 69 odst. 5).

Je otázkou, do jaké míry lze uvedené příklady považovat za subordinační veřejnoprávní smlouvy ve smyslu ustanovení § 161 odst. 1 SŘ. Uvedené smlouvy mají sice svoji oporu ve veřejnoprávním předpise a splňují definici veřejnoprávní smlouvy dle § 159 odst. 1, avšak většina z nich nesplňuje předpoklady dané v § 161 odst. 1. Totiž, aby byly uzavřeny na místo vydání rozhodnutí. Za skutečné veřejnoprávní smlouvy ve smyslu zmiňovaného ustanovení lze proto považovat pouze smlouvy uzavírané na základě zmocnění obsaženého ve stavebním zákoně a dále dle § 39 ve spojení s § 46 odst. 1 zk. č. 114/1992 Sb. Ostatní smlouvy lze označit za veřejnoprávní smlouvy svého druhu. Spornou otázkou je, zda se i na ně vztahuje úprava v § 163 – 170 SŘ. Systematickým výkladem lze dospět k závěru, že ustanovení v § 163 – 170 se vztahuje jen na smlouvy uzavírané dle § 160, 161 a 162. Pravomoc rozhodovat o sporech z těchto smluv mají civilní soudy.

4.3. Smlouvy mezi účastníky

Zmiňme ještě zvláštní třetí typ veřejnoprávní smlouvy, jež upravuje § 162 SŘ. Uvádí se, že jde např. o smlouvu dle § 2 odst. 2 zk. o požární ochraně. Přistoupí-li správní orgán ke smlouvě (tzn. stane-li se smluvní stranou) dle § 162 odst. 2, je smlouva uzavřena dle § 164 odst. 2. Obdobné výhrady jako k smlouvám dle § 161 lze mít i k těmto.

5. Náležitosti smlouvy

Zvláštní zákony obvykle stanoví minimální obsahové náležitosti smlouvy (essentialia negotii), např. § 3a zk. č. 553/1991 Sb., v platném znění, § 19 odst. 5, § 63 odst. 2 a další ZOB. Za zmínku stojí, že některé smlouvy musí obsahovat dohodu o způsobu úhrady nákladů vzniklých v souvislosti s jejich plněním a ujednání o délce trvání smlouvy. Smlouvy dle § 161 pak obsahují též náležitosti, jež by jinak byly obsaženy v rozhodnutí. Je-li rozhodnutí podmíněno závazným stanoviskem, musí smlouva obsahovat i podmínky v něm obsažené. Kromě těchto povinných ujednání lze také dohodnout (to platí nejen pro koordinační smlouvy) možnost vypovědět smlouvu dle § 166 odst. 2 a možnost podat návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy dle § 167 odst. 1 písm. a) SŘ. Výpověď je třeba předem písemně dohodnout, a to již v samotné smlouvě, včetně výpovědní doby. Vedle toho se v § 48 odst. 2 ZOB objevuje, že smlouva mezi obcemi ke splnění konkrétního úkolu musí obsahovat způsob odstoupení účastníků od smlouvy a vypořádání majetku. Jedná se o specifický způsob zániku smlouvy, jež lze použít pouze pro uvedenou smlouvu. Přestože při postupu dle části páté správního řádu nelze použít ustanovení občanského zákoníku o odstoupení od smlouvy, bude třeba účinky odstoupení od smlouvy vykládat v souladu s úpravou v občanském zákoníku, tzn. odstoupením se smlouva od počátku ruší. Proto také zákon požaduje, aby ve smlouvě bylo dohodnuto i vypořádání majetku. S ohledem na nepoužitelnost ustanovení o odstoupení od smlouvy na úpravu veřejnoprávních smluv, je třeba uvedené ustanovení považovat za výjimečné.

6. Uzavírání smluv

Návrh veřejnoprávní smlouvy a její uzavření (resp. přijetí) musí být učiněno písemně. Neplatí žádné omezení ohledně toho, kdo by mohl podat návrh na uzavření smlouvy, tzn., že návrh může předložit účastníkům dle § 161 i správní orgán sám.

S ohledem na ustanovení § 170 SŘ vyvstává otázka, co lze považovat za písemnou formu, resp. zda „písemnost“ posuzovat dle § 37 odst. 4 SŘ, či dle § 40 odst. 4 OZ. Vzhledem k tomu, že se nejedná o podání, ale o návrh na uzavření smlouvy dle § 163 odst. 1, resp. o jeho písemné přijetí, kloním se k závěru, že písemnou formu lze posuzovat dle občanského zákoníku. O uzavření smlouvy se nevede správní řízení, což však neznamená, že již zahájené správní řízení by nemohlo být ukončeno uzavřením veřejnoprávní smlouvy, srov. § 161 odst. 2, ale jedná se o specifický druh kontraktace modifikovaný povahou veřejnoprávní smlouvy. Ustanovení § 163 odst. 1 upravuje hmotněprávní úkon, zatímco podání dle § 37 odst. 1 je úkon procesní.

Obecná úprava uzavírání smlouvy v občanském zákoníku vychází z toho, že jde o dva vzájemně adresované obsahově shodné projevy vůle skládající se z oferty a její akceptace. Přijetí návrhu (akceptace) nabývá účinnosti okamžikem jeho dojití oferentovi, a tím dochází též k uzavření smlouvy. Z této zásady, modifikované upravovanou problematikou, vychází též správní řád. Ve všech případech uzavírání veřejnoprávní smlouvy musí být projevy vůle všech smluvních stran učiněny písemně a na téže listině. Veřejnoprávní smlouva uzavíraná mezi přítomnými je uzavřena okamžikem připojení podpisu poslední smluvní strany, což v podstatě koresponduje s obecnou úpravou, neboť přijetí návrhu a dojití navrhovateli se odehraje v jednom okamžiku. Probíhá-li kontraktace mezi nepřítomnými, je smlouva uzavřena až okamžikem, kdy dojde adresátem řádně podepsaný návrh, popřípadě, je-li adresátů více, posledního z nich, navrhovateli.

V prvním případě je tedy smlouva uzavřena okamžikem podpisu poslední strany, ve druhém případě okamžikem dojití podepsaného návrhu smlouvy navrhovateli. Uvedené by bylo možno na základě § 170 dovodit i bez výslovné úpravy ve správním řádu. Např. německá úprava vůbec uzavírání smlouvy neobsahuje.

V případech, kdy je třeba k uzavření smlouvy souhlasu správního orgánu (§ 160 odst. 5, § 162 odst. 1), je smlouva uzavřena dnem, kdy tento souhlas nebude právní moci. V teorii je souhlas obvykle definován jako úkon správního orgánu, který se uděluje předběžně. Navazuje na něj další právní skutečnost. Tomuto teoretickému pojetí však zákonná konstrukce neodpovídá. Zmiňované ustanovení je v zásadním rozporu jak s výše uvedenou obecnou úpravou kontraktace, tak i ustanovením § 164 odst. 2. Pokud vyjdeme z dikce „k uzavření veřejnoprávní smlouvy je třeba souhlasu správního orgánu“, dospějeme jazykovým výkladem k závěru, že získání souhlasu je nezbytným předpokladem k podpisu a uzavření smlouvy dle § 164 odst. 2. Získání souhlasu (nabytí právní moci rozhodnutí) tedy předchází samotnému uzavření smlouvy. Stanoví-li se však v § 164 odst. 3 v druhé části věty, že smlouva je uzavřena dnem, kdy souhlas nabude právní moci, činí taková podmínka dané ustanovení nesouladným, vnitřně rozporným. Nabude-li rozhodnutí o udělení souhlasu s uzavřením smlouvy právní moci, má to ex lege za následek uzavření smlouvy.16 Podepisování nemá na uzavření smlouvy v tomto případě vliv, neboť smlouva je již uzavřena. Smlouva, resp. návrh a jeho přijetí, však podepsána být musí (srov. § 164 odst. 1).

Jako vhodnější by se jevilo, kdyby získání souhlasu bylo podmínkou účinnosti, podobně jako u smluv dle § 168 SŘ (jež se však týká pouze osob, nikoliv správních orgánů) nebo u smluv o spolupráci s obcemi jiných států dle § 55 odst. 6 ZOB, což je výjimka z pravidla. Nebo druhá alternativa: již uzavřená smlouva by byla schvalována správním orgánem.


Ve zvláštních předpisech lze najít ustanovení, jež konstruují některé podmínky pro uzavření smlouvy odchylně od správního řádu. Tak např. v § 48 ZOB se u smluv mezi obcemi ke splnění konkrétního úkolu specificky stanoví, že taková smlouva musí být předem schválena zastupitelstvy obcí, jinak je neplatná.17 Neplatnost veřejnoprávních smluv ale není ve správním řádu upravena a nelze použít úpravu v občanském zákoníku (srov. § 170), neboť neplatnost je pojmově u veřejnoprávních smluv vyloučena.18 Stejně jako u individuálních správních aktů se i zde presumuje správnost, resp. bezvadnost smlouvy. Případné vady veřejnoprávních smluv se odstraňují postupem dle § 165. Vadná je smlouva, jež byla uzavřena v rozporu s právními předpisy, přičemž se může jednat jak o vadu spočívající v postupu při uzavírání smlouvy (např. před uzavřením o ní nehlasovalo zastupitelstvo obce dle § 55 odst. 4 ZOB), tak též o vadu spočívající ve smlouvě samotné, tj. např. předmětem smlouvy je, co jím být nemůže, chybí zákonné náležitosti smlouvy, smlouva byla uzavřena mezi subjekty, jež k tomu nejsou oprávněny.

Vady veřejnoprávních smluv se nenapravují, vadnou smlouvu, popřípadě její část, je třeba vždy zrušit. Není-li tedy návrh smlouvy předem schválen, nejde o neplatnost, nýbrž je smlouva uzavřena v rozporu se zákonem a musí být zrušena.

V této souvislosti vyvstává otázka, zda přiměřené užití § 99 SŘ ohledně účinků rozhodnutí o zrušení smlouvy je vhodné a zda by neměla existovat zvláštní výslovná úprava (viz § 165 odst. 7).

Dále dle ustanovení § 3a odst. 2 zk. č. 553/1991 Sb., v platném znění, smlouva o výkonu úkolů obecní policie vyžaduje ke své platnosti souhlasu krajského úřadu. Není jasné, zda ustanovení vykládat tak, že se vyžaduje souhlasu krajského úřadu k uzavření smlouvy, nebo zda je získání souhlasu předpokladem účinnosti smlouvy. Kloním se k první variantě.

Dalším problematickým ustanovením je § 51 odst. 2 ZOB a jeho vztah ke správnímu řádu. V daném případě jde zřejmě o záměnu pojmů uzavření a účinnost smlouvy. Smlouva je uzavřena postupem dle § 164 odst. 1, 2 SŘ. Teprve takto uzavřená smlouva nabývá účinnosti, a to buď okamžikem uzavření nebo později (na základě dohody nebo stanoví-li tak zákon). Je však třeba důsledně rozlišovat mezi okamžikem uzavření smlouvy a okamžikem účinnosti.


Je-li třeba souhlasu třetích osoba nebo správních úřadů vychází VwVfG ze zásady, že teprve získáním tohoto souhlasu nabývá smlouva účinnosti. Dle § 58 odst. 2 VwVfG je-li místo vydání správního aktu, k jehož vydání je třeba souhlasu dotčeného úřadu, uzavřena veřejnoprávní smlouva, nabývá smlouva účinnosti až po té, co se vyjádří příslušný úřad.

7. Souhlas třetích osob

U smluv dle § 161 se vyžaduje souhlas osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 (tj. osoby přímo dotčené ve svých právech nebo povinnostech) a 3 (tj. účastníci ze zákona) – kdyby o věci probíhalo správní řízení. Vzhledem k tomu, že se jedná o podmínku účinnosti smlouvy, nebrání to tomu, aby správní orgán s esenciálním účastníkem uzavřely smlouvu, kterou následně předloží těmto osobám k udělení písemného souhlasu. Teprve získají-li ho, dojde k realizaci uzavřené smlouvy.

V § 168 se pak komplexně stanoví, že veškeré veřejnoprávní smlouvy (tj. dle § 161, 162), vyjma smluv dle § 160, které se přímo dotýkají práv nebo povinností třetí osoby, nabývají účinnosti okamžikem, kdy dotčená osoba, popř. poslední z nich, je-li dotčených osob více, vysloví písemný souhlas. Ustanovení v sobě zahrnuje požadavek na vyjádření souhlasu již obsažený v § 161 odst. 1, zároveň však dopadá i na veřejnoprávní smlouvy uzavírané dle § 162.

Tím, že se vyžaduje u dotčených osob písemný souhlas, bez nějž nenabude smlouva účinnosti, je posílena jejich ochrana. Zákon jim v tomto případě dokonce přiznává výhodnější postavení než kdyby o věci probíhalo správní řízení.

Kdo je osobou, které se přímo dotýká uzavření veřejnoprávní smlouvy, musí posoudit účastníci takové smlouvy. Tato povinnost bude náležet především správnímu orgánu (srov. § 170 ve spojení s § 3, § 50 odst. 3).

Opomenutí získání souhlasu, je-li existence dotčené osoby účastníkům smlouvy známa, má za následek, že smlouva nenabývá účinnosti. Někdy nemusí být na první pohled zřejmé, že existuje osoba, které se smlouva přímo dotýká. V takovém případě zjistí-li se následně, že taková osoba existuje, může podat podnět k přezkoumání smlouvy dle § 165. Nepochybně je to důvod pro zrušení smlouvy. Spornou otázkou je, zda lze souhlas udělit dodatečně.

8. Zrušení smlouvy

Zrušení je možné jednak pokud je to ve smlouvě výslovně dohodnuto nebo z dalších taxativně vymezených důvodů. Ze zákona nevyplývá, že by bylo možné zrušit pouze smlouvu, jejíž trvání není časově omezené nebo kterou nelze vypovědět. Je třeba pouze naplnit stanovené důvody pro zrušení. Návrh na zrušení smlouvy je hmotněprávním úkonem určeným ostatním účastníkům smlouvy, jež jim musí být doručen a jež lze učinit pouze písemně.
Zákon nestanoví, že by přijetí souhlasu muselo být učiněno na též listině jako návrh (arg. per eliminationem § 164), je to však doporučeníhodné. Jde v podstatě o obrácenou dohodu, jež směřuje k zániku smlouvy. Postupuje se tedy obdobně jako při uzavírání smlouvy. Pokud ostatní strany vysloví s návrhem včas souhlas (resp. přijmou návrh), zanikne smlouva dnem, kdy souhlas (písemné přijetí návrhu) poslední ze smluvních stran dojde navrhovateli. V případě, že bylo k uzavření smlouvy potřeba souhlasu správního orgánu, zanikne smlouva obdobně jako dle § 164 odst. 3 dnem, kdy nabude právní moci rozhodnutí o jeho udělení. Nesouhlasí-li některá ze stran se zrušením smlouvy, může navrhovatel podat žádost ke správnímu orgánu příslušném dle § 169 k provedení správního „řízení o zrušení veřejnoprávní smlouvy.“ Správní orgán pak rozhodne, zda se smlouva zrušuje nebo žádost zamítne. Ve věcech dle § 78 odst. 3 a § 116 odst. 1 stavebního zákona nelze zrušit smlouvu dle § 167 odst. 3.

Závěrem je třeba poznamenat, že je třeba rozlišovat zrušení pro rozpor s právními předpisy dle § 165 a zrušení na návrh dle § 167.

9. Spory z veřejnoprávní smlouvy

V původním návrhu správního řádu bylo stanoveno, že účinná smlouva je vykonatelná, a tedy lze se domáhat jejího splnění cestou exekuce. Tam, kde spory z veřejnoprávních smluv nebylo možno řešit přímo cestou exekuce, měly rozhodovat stanovené orgány. Ustanovení o vykonatelnosti však v přijatém zákoně není.

Výkon obsahu veřejnoprávních smluv bude prováděn v rámci správní exekuce po té, co o sporu ze smlouvy bude rozhodnuto dle § 141 SŘ.

Za spor z veřejnoprávní smlouvy tak je nutno považovat nejen spor o obsah práv a povinností, jež ze smlouvy vyplývají, ale též i neplnění smlouvy samotné. Pak je třeba podat návrh k orgánu dle § 169 k provedení sporného řízení. Teprve rozhodnutí vydané v tomto řízení je exekučním titulem. V případech, kdy veřejnoprávní smlouva nahrazuje správní rozhodnutí, pak není zcela zřejmé s ohledem na to, že sporné řízení je petitově návrhové, zda ve sporném řízení má dojít k vydání rozhodnutí, jež pouze ukládá straně, jež porušuje svoji povinnost, její splnění, nebo rozhodnutí, jež veřejnoprávní smlouvu přímo nahradí. A nebo zda v případě, kdy je taková veřejnoprávní smlouva porušována, si správní orgán, jež ji uzavřel, zachovává i nadále pravomoc vydat správní rozhodnutí a může ho vydat, čímž se veřejnoprávní smlouva automaticky ruší (arg. § 161 odst. 1 „... a to i na místo vydání rozhodnutí.“), za předpokladu, že smlouva nebyla uzavřena po zahájení správního řízení (viz § 161 odst. 2) nebo zda je nutné nejdříve smlouvu zrušit19 a teprve poté vydat v řádném správním řízení nové rozhodnutí, jež ji nahradí. Překážka non bis in idem zde neplatí (srov. § 48 odst. 2). S ohledem na čl. 2 odst. 3 ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a z důvodu právní jistoty by bylo žádoucí výslovně stanovit jak postupovat v případech, kdy je porušována veřejnoprávní smlouva dle § 161 odst. 1 SŘ.

10. Závěr

Zákonodárce vůbec poprvé vytvořil komplexnější právní rámec pro veřejnoprávní smlouvy, což lze hodnotit pozitivně. Do budoucna však bude třeba uvést do souladu předpisy přijaté před účinností správní řádu s úpravou v něm. Bude také potřeba vyřešit povahu smluv blížících se svojí povahou smlouvám subordinačním dle § 161. Kusost úpravy veřejnoprávních smluv a zejména odkazování, tu přiměřeně, tu obdobně, na právní předpisy také nepovažuji za zdařilou, zejména s ohledem na čl. 2 odst. 2 Listiny. K zajištění ochrany práv třetích osob by také bylo vhodné, kdyby záměr uzavřít smlouvu dle § 161 byl zveřejněn na úřední desce, aby se dotčené osoby mohly samy přihlásit.


1 Srov. např. Boh A 3595/24, v současnosti pak např. judikáty Nejvyššího soudu 33 Odo 161/2002, 32 Odo 433/2003, 33 Odo 693/2002, 32 Odo 1550/2005

2 Dále též ZOB

3 Dále též VwVfG

4 Zákon č. 500/2004 Sb., dále též SŘ; není-li stanoveno jinak, odkazuje se vždy na správní řád.

5 Legislativní pravidla vlády schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, ve  znění pozdějších usnesení

6 Dále též OZ

7 Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30.  června 2004, spis. zn. 32 Odo 433/2003

8 Viz např. Boh A 669/21

9 ÚS usn., sv. III, č. 15

10 Dále též ZOK

11 Blíže viz Havlan, P. In Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S. Správní právo procesní. Eurolex Bohemia, Praha 2005, str. 250 a násl.

12 Ohledně uzavírání, platnosti, změny a zrušení smlouvy odkazuje zákon o obecní policii na zákon o obcích. Uvedená ustanovení však byla v souvislosti s přijetím správního řádu zrušena a úprava je ve správním řádu. V ZOB je upraveno pouze zveřejnění uzavřené smlouvy na úřední desce. K zveřejnění smlouvy viz také § 164 odst. 3, poslední věta SŘ.

13 První větu § 54 VwVfG nelze srovnávat s § 159 odst. 1 SŘ. Zatímco na základě § 54 lze uzavřít veřejnoprávní smlouvu (srov. § 61 odst. 2 VwVfG), ustanovení § 159 odst. 1 SŘ pouze definuje veřejnoprávní smlouvu. Na jeho základě nelze žádnou smlouvu uzavřít.

14 Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck 2006, 864 s.

15 „Se souhlasem dotčeného orgánu může stavební úřad uzavřít se žadatelem …“ Jedná se o souhlas k uzavření smlouvy dle § 164 odst. 3 SŘ. U těchto smluv může připadat v úvahu, že je vyžadován jak souhlas správního orgánu k uzavření smlouvy, tak i souhlas dotčených osob dle § 161 odst. 1, resp. § 168, jež je podmínku účinnosti dané smlouvy.

16 V praxi proto lze doporučit následující potup. Strany „uzavřou“ smlouvu, tj. oblát přijme návrh na uzavření smlouvy tak, že k podepsanému návrhu připojí svůj podpis, čímž naplní ustanovení § 164 odst. 1 SŘ. K odstranění problémů s realizací § 164 odst. 3 SŘ bude zároveň součástí smlouvy ujednání, jež účinnost smlouvy bude vázat na získání, resp. nabytí právní moci, rozhodnutí o  udělení souhlasu s uzavřením smlouvy. Tuto konečnou verzi smlouvy předloží v příloze žádosti o vydání souhlasu. Žádost o vydání souhlasu podepíší všechny zúčastněné subjekty, popř. jejich zástupci. Nabude-li rozhodnutí právní moci, nastanou zamýšlené následky, v opačném případě k uzavření smlouvy nedojde. Vzhledem k tomu, že projevy vůle musí být přirozeně učiněny před uzavřením smlouvy, je těžko přijatelné řešení, že by smlouva uzavřená postupem dle § 164 odst. 3 SŘ byla následně podepisována.

17 Zmínky o neplatnosti jsou zřejmě pozůstatky právní úpravy z doby před přijetím zk. č. 313/2002 Sb. Úpravu se však do dnešního dne nepodařilo uvést do souladu se zněním správního řádu.

18 Viz důvodová zpráva k zákonu

19 Přitom je otázkou, zda lze v návrhu na zahájení sporného řízení požadovat zrušení smlouvy z důvodu jejího porušování, nebo zda zrušení lze docílit výhradně dle § 167.

Mgr. Pavel Preisler


Název rubriky - Správní pr. - další příspěvky
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 19.3.2007 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 19.3.2007.
Příspěvek k publikaci připravil(a) Redakce JURISTIC

 

...

Odkaz na seznam soudů:
www.justice.cz

Studentské příspěvky
Další příspěvky
Obecní témata
Vybraná judikatura
Odkazy
    Kraje a krajské úřady
Hlavní město Praha
Jihomoravský kraj
Středočeský kraj
Jihočeský kraj
Karlovarský kraj
Liberecký kraj
Kraj Vysočina
Olomoucký kraj
Moravskoslezský kraj
Pardubický kraj
Plzeňský kraj
Ústecký kraj
Zlínský kraj
Královehradecký kraj
    Statutární města
Most
Liberec
Kladno
Jihlava
Hradec Králové
Havířov
České Budějovice
Brno
Hlavní město Praha
Pardubice
Ostrava
Opava
Olomouc
Zlín
Ústí nad Labem
Plzeň
    Vláda a ministerstva
Úřad Vlády ČR
Ministerstvo průmyslu a obchodu
Ministerstvo zdravotnictví
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
Ministerstvo obrany
Ministerstvo zahraničních věcí
Ministerstvo zemědělství
Ministerstvo životního prostředí
Ministerstvo kultury
Ministerstvo práce a sociálních věcí
Ministerstvo pro místní rozvoj
Ministerstvo financí
Ministerstvo dopravy a spojů
Ministerstvo spravedlnosti
Ministerstvo vnitra
    Ústřední správní úřady - přímo řízené vládou
Správa státních hmotných rezerv
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Úřad pro státní informační systém
Státní úřad pro jadernou bezpečnost
Komise pro cenné papíry
Národní bezpečnostní úřad
Český úřad zeměměřický a katastrální
Český báňský úřad
Úřad průmyslového vlastnictví
Český statistický úřad
    Ústřední správní úřady - podřízené ministerstvům
Česká obchodní inspekce
Česká školní inspekce
Státní energetická inspekce
Puncovní úřad
Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví
Ćeský úřad bezpečnosti práce
Česká inspekce životního prostředí
Česká správa sociálního zabezpečení
Český telekomunikační úřad
Státní veterinární správa
    Úřady mimo organizační strukturu státní správy
Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání
Úřad pro ochranu osobních údajů