Pro svoji práci jsem si vybrala problematiku vyhlášky 150/58 ú.l.,protože obsahuje nejen zajímavé otázky právní,ale také jejich vyřešení má i silný praktický dopad. Již při prvním letmém nahlédnutí do příslušné literatury byla jsem nucena zkonstatovat, že to jak se různí autoři vyrovnávají s touto problematikou mi nejen příliš neobjasnilo, jak se k tématu co nejvhodněji postavit, ale právě naopak přineslo ještě více otázek.

Chápání postavení této vyhlášky v našem právu je velmi nejednotné. Máme tu nejen barvu černou a bílou, kterými můžeme vytýčit dva protikladné názorové póly - od absolutní neplatnosti až po právní závaznost, ale také veškeré odstíny šedi. Jeden příklad za všechny. Základní učební pomůckou pro všechny studenty oboru správního práva je učebnice od Dr. Dušana Hendrycha a kol. Správní právo, kde se k danému tématu dozvíme, že „stopadesátka" ve skutečnosti není žádným právním předpisem - a tudíž zavazující -není ( str. 351dole ) a na druhé straně na ni při několika příležitostech odkazuje jako na funkční, platný a závazný právní předpis ( viz. např. str. 191, 355 a další ). Rozhodla jsem se proto ve své práci neprobírat jednotlivá stanoviska, právní názory odborníků i úředníků ( kterých se tato problematika dotýká nejvíce a kteří se s ní musí vyrovnávat při své každodenní činnosti ), ale zkusit si tento problém vyřešit sama za sebe. Jak bych já podle svého nejlepšího vědomí a svědomí se k této vyhlášce postavila, kdybych například jako soudce musela o ní či podle ní rozhodovat.

Nejprve bychom se o této vyhlášce zmínili všeobecně.

Jejím proklamovaným cílem je - parafrázuji - aby správné, včasné a důsledné vyřizování stížností, podnětů a oznámení pracujících občanů přispělo k ochraně jejich práv a zájmů, posílilo zákonnost ( tehdy socialistickou). Byla vydána jako důležitý prostředek v boji proti byrokratismu a upevnění spojení státního a hospodářského aparátu s lidem. Pro zvýšení aktivní účasti pracujících na správě státu a na řízení a kontrole národního hospodářství.

Pro nás není důležité, že používá „ překonané názvosloví", ale její obsah, takže se již nadále nebudeme těmito aspekty zaobírat. Při činnosti státní správy se totiž vyskytuje celá řada podání, která nejsou zahrnuta pod společný jmenovatel jímž je veřejný zájem, ale právě naopak jsou projevem snahy stěžovatele něčeho dosáhnout ve svém vlastním osobním zájmu a přitom by se nedala subsumovat pod procesní prostředky upravené právní předpisy (odvolání návrh na povolení obnovy řízení, rozklad, různé druhy námitek etc. ). Velká část podání by potom zůstala viset ve vzduchu a občan by neměl prostor jak se se státní správou „ domluvit". Již z tohoto důvodu je nutné považovat zpracování této materie za žádoucí.

Historický exkurs

Podle §90 Ú 9. května byla delegována vládě pravomoc vydat nařízení jen na základě a v rámci zákona. Tehdy platným správním řádem bylo vládní nařízení č.20/1955 Sb. v §2 odst.1, věta 1. - je stanoven rozsah platnosti tohoto předpisu. Tento správní řád se vztahoval na řízení v němž se rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení výkonnými orgány národních výborů nebo jinými orgány státní správy. Právě tímto vymezením působnosti vznikla mezera de lege ferenda, kterou se zákonodárce snažil vyplnit vyhláškou 150/1958 Ú.l.

Věta 2. deleguje možnost upravit řízení ve věcech správních odchylně. Bylo by věcí výkladu Ústavního soudu zda lze pojem řízení použitý ve větě druhé vztahovat pouze na řízení v němž se rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení ( v tomto případě by se nedala považovat za fakultativní zmocnění ), či zda je to nový pojem odvislý od věty prvé tzn. řízení largo senzu. Osobně bych se přikláněla k prvnímu způsobu řešení. V této souvislosti si musíme položit otázku zda z ústavněprávního hlediska lze, aby vládní vyhláška rozvíjela ne zákon, ale vládní nařízení. Podle mého názoru by tento výklad byl nepřípustně extenzivní.

Podívejme se dále: zák. 13/1954 Sb. o nár. výborech v §33 odst.1 říká „ Předpisy potřebné k provedení tohoto zákona vydá vláda nařízeními, v nichž může úpravu podrobností ponechat vyhlášce příslušného ústředního úřadu" . Tolik citace „zmocňovací" formule. Nalezneme však v tomto zákoně ustanovení, které by bylo východiskem pro stopadesátku ? Podívejme se například na §1 odst. 2., 3. věta - tato věta má sice očividně preambulní charakter, to však nemůže být důvodem ,abychom toto ustanovení ignorovali. Účel stopadeátky zcela jasně „….mobilizuje občany k aktivní účasti…." Dále např. oddíl 5 §8 odst.1 - každý má právo obrátit se s podněty a stížnostmi na národní výbor…., odst.3 … je nezadatelným právem občanů kontrolovat činnost národních výborů a provádět kritiku jejich práce a národní výbor má povinnost zabývat se takovýmto podnětem. A nakonec §9 vymezuje úkoly národních výborů. K jejichž lepšímu a efektivnějšímu provádění by také bylo možno přijmout podobný právní předpis jakým je stopadesátka.

Argumentem proti použití takovéhoto zmocnění by bylo, že sama stopadesátka toto své zákonné zmocnění neuvádí, že se k němu neodvolává. Nemyslím si však, že by se z ústavního pravidla secundum et intra legem dala dovodit povinnost výslovně uvést na základě jakého zákona či jeho § byla vyhláška vydána. Byť by to bylo praktičtější a odstranilo by to zbytečné pochybnosti o platnosti takové vyhlášky a tudíž by to přispělo k právní jistotě. Je to tedy nutno považovat za určitou vadu právního aktu, ale není to podle mého názoru taková vada, ze které by se dala dovodit neplatnost takovéhoto právního aktu.

Potom by bylo nutno řešit otázku zda „ stopadesátka" nepřekračuje meze takto dovozeného zmocnění. Nařízení vlády smí pouze rozvádět nebo aktualizovat prováděnou normu. Tuto normu v něm nelze po skutkové stránce rozšiřovat ani zužovat.

Aby bylo naše zkoumání úplné, obraťme svou pozornost k prvorepublikovým předpisům . Zde by připadal v úvahu zák. č. 125/1927 Sb. o organizaci pol. správy.Musíme konstatovat, že tento pr. předpis je obsolentní a tak pro náš problém irelevantní.Stejný osud potkal veškeré pr. předpisy, které by připadaly v úvahu pro náš problém a které bychom mohli použít na základě recepce pr. řádu 1.republiky.

Dále se musíme zabývat otázkou zda lze konvalidovat vadu chybějícího zákonného zmocnění. Zák. č. 71/1967 Sb. správní řád ve svém ustanovení §2 pís.b zmiňuje „stopadesátku" a jakoby dodatečně jí dává zákonné zmocnění. Podle mého názoru je podobný postup ústavo-právně nepřijatelný. Vada, jakou je chybějící zmocnění, nemůže pozdějším zmocňujícím zákonným ustanovením konvalidovat. Uznal-li zákonodárce potřebnost nějaké legislativní úpravy, musel by „stopadesátku" znovu vydat legislativním procesem na základě zákonného zmocnění, které již pro ni v zákoně připravil.

Všechny tyto zde naznačené otázky by v řízení řešil až Ústavní soud během projednávání „stopadesátky". Podle mého názoru by byla argumentace ustanoveními zák. 13/1954 Sb. dostatečně silná, aby se dala chápat jako fakultativní zmocnění a tudíž bych se přikláněla k názoru, že tehdejší vládě skutečně chybělo zákonné zmocnění.

Pro tuto další část práce budeme předpokládat, že „stopadesátka" je skutečně protiústavní, jak je jí vytýkáno. Podíváme se na problém z tohoto úhlu pohledu. Co v této situaci můžeme dělat? Komu náleží pravomoc namítnout určitý předpis jako protiústavní před Ústavním soudem? Podle Ústavy ( článek 87) a zákona o Ústavním soudu ( č. 182/1993 Sb.) je svěřeno právo ohradit se proti právnímu předpisu jako neústavnímu :

- občanovi a to jen ve své věci, tzn. byla - li rozhodnutím státního orgánu poškozená jeho Ústavou zaručená práva a v souvislosti s touto Ústavní činností může podat návrh na zrušení právního předpisu, který tento zásah do jeho práva umožnil.
- orgánu územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu - tento bod je našem případě irelevantní
- prezidentu republiky na zrušení usnesení Parlamentu podle čl.66 - ani tato možnost nepřipadá v našem případě v úvahu. Jak z tohoto článku vyplývá, prezident může iniciovat návrh Ústavního soudu jen vzhledem k novým, ještě nehotovým zákonům, které neprošly celou Ústavou stanovenou procedurou. ( Pro platnost jim chybí prezidentův podpis )
- skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů - tato možnost by v našem případě připadala v úvahu
- senát Ústavního soudu - jen v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti . V našem případě je i tato možnost irelevantní, protože zde je předpokládána již existence takové stížnosti .

Toto je taxativní výčet. Vidíme, že nikde není stanovena možnost, aby protiústavnost vyhlášky namítal úředník. Tato úprava rozhodně není bezdůvodná. Státní správa je tu od toho aby konala, řešila praktické otázky každodenního života a ne aby se zabývala teoreticko-právními otázkami. A už vůbec je nemyslitelné, aby se nějaký úředník jen tak sám od sebe rozhodl, že považuje určitý právní předpis za protiústavní a tudíž se jím nehodlá řídit. To by bylo exemplárním porušením těch nejzákladnějších pravidel právního státu. V této souvislosti je nutno si uvědomit, že státní moc ( = moc, kterou drží v ruce úředník ) je svou povahou derivativní. Je odvozená od lidu jemuž má sloužit spravováním věcí veřejných. Musí především respektovat práva občana vůči státní správě.Na tomto ústavním principu spočívají samy nejzákladnější principy demokratické veřejné správy. Jedním ze základních práv občana (potažmo povinností státní správy) je právo aby konala, vyřizovala věci a to v souladu se zákonem a dalšími právními předpisy.

Pro lepší, přesnější, kvalifikovanější rozhodování tu máme princip subsidiarity platný ve státní správě. Je jasné, že úředníci nejsou vždy lidé s plným právním vzděláním. Ani by to nebylo účelné. A přesto jsou na ně kladeny velmi vysoké nároky co se týče orientace v právní materii. Proto nadřízený orgán vydává závazné pokyny jak kterou věc řešit, aby bylo postupováno v souladu se zákonem a také aby byl dodržen princip ve stejných věcech rozhodovat stejně, aby byla zachována zásada právní jistoty. Platí-li tedy povinnost poslechnout nadřízeného v rámci interních předpisů, tím spíše platí tato povinnost v okamžiku, kdy tím právním předpisem, který zavazuje úředníka k určitému jednání, je vyhláška vlády. Vyhláška toho nejvyššího nadřízeného, kterého takový úředník má. Potom představa, že by si mohl nějaký úředník umanout a říci si, že se při své práci nehodlá určitým právním předpisem řídit je zcela absurdní a popírala by základní principy na nichž státní správa funguje. Dokonce by ani nebylo důležitéjak vysoké místo by takový úředník zastával.

Dokud není právní předpis Ústavním soudem zrušen je platný a účinný erga omnes, tudíž i vůči státní správě a hlavně vůči ní. Vždyť jedním ze základních povinností státní správy je aby dohlížela na správné plnění zákonných povinností.

Jestliže tedy tato vyhláška nebyla nikdy jako protiústavní namítnuta před Ústavním soudem, neproběhlo tudíž žádné řízení, které by vedlo k jejímu zrušení a nebyla tedy ústavním způsobem zrušena, nemá nikdo právo se jí neřídit. Tím méně úředník státní správy, který by tu měl vůči občanovi stát jako reprezentant státní moci. Moci právního státu, kde je respektována nutnost dodržování právních předpisů (nejsou-li v rozporu se základy demokracie čl.23 Listiny). Právě naopak tím, že by úředník nerespektoval nějaký právní předpis a rozhodoval by bez ohledu na něj, by porušil jedno ze základních práv občana a to, aby se v jeho věci postupovalo zákonným způsobem. Jediná cesta, která státnímu úředníku zbývá, nechce-li se touto vyhláškou řídit, je počkat ,až se proti ní v ústavní stížnosti ohradí nějaký dotčený občan (což si vzhledem k její povaze nedovedu představit ) či mohou pomoci lobby zainteresovat poslance k tomu,aby podali návrh k Ústavnímu soudu ke zrušení této vyhlášky.

Sociologicko-právní argumentace

Mimo ústavněprávní argumentace a historicko-právního pohledu bychom měli zohlednit i pohled sociologicko-právní. Jak je tato vyhláška přijímána v praxi správních úřadů a soudů? Tyto instituce se jí řídí, tím ji uvádějí v život a z této vyhlášky se tak stává pramen práva na základě normativní síly skutečnosti. Jak nás učí sociologické právní směry, „těžiště práva není ani v zákonodárství ani v právní vědě ani v judikatuře, ale ve společnosti samé". Je-li tedy tato vyhláška používána v praxi, existuje-li vědomí její závaznosti, řídí-li se podle ní úřady i soudy (a to i soudy stojící na vrcholu soudní hierarchie viz. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14.4.1993 spis. zn. 6 A 35/92 kde se tato vyhláška objevuje jako platný právní pramen pro rozhodnutí), je pramenem práva a je tudíž závazná.

Mahrová Dagmar
3.ročník FPr ZČU Plzeň