Cílem tohoto příspěvku je informovat obce o nálezu Ústavního soudu sp.zn.Pl.ÚS 20/01 ze dne 20.11.2001, kterým byla zrušena některá ustanovení obecně závazné vyhlášky obce P. o místních poplatcích, která byla vydána dne 28.2.2001, pro jejich rozpor s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

1) Úvod
Přednosta příslušného okresního úřadu navrhoval zrušení řady ustanovení této vyhlášky a bylo mu částečně vyhověno. Na tomto nálezu je tedy zajímavé nejenom to, která ustanovení vyhlášky Ústavní soud zrušil, ale i to, která ustanovení, jejichž zrušení bylo přednostou okresního úřadu navrhováno, nezrušil a z jakých důvodů tak neučinil. Obecně závazná vyhláška obce P. o místních poplatcích (dále jen OZV) upravovala poplatek ze psů, poplatek za užívání veřejného prostranství a poplatek ze vstupného, Ústavní soud se však na návrh přednosty příslušného okresního úřadu zabýval pouze ustanoveními upravujícími pouze první dva z uvedených místních poplatků.

2) Nález
a) Odkaz na již neplatné ustanovení v úvodu vyhlášky
Přednosta okresního úřadu nejprve obci vytkl, že v úvodu OZV se poukazuje na již neplatný zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). K tomu se Ústavní soud vyjádřil tak, že v úvodu OZV se sice odkazuje na již zrušený zákon, OZV však mohla být vydána také na základě platného a účinného zákona č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (podle § 10 písm.a) zákona č. 128/2000 Sb. a zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v platném znění). Podle názoru Ústavního soudu ČR "pouhý odkaz v záhlaví vyhlášky na tehdy již zrušený zákon ČNR č. 367/1990 Sb. tak není s to založit její nezákonnost či neústavnost."

Obdobně Ústavní soud ČR ve prospěch obce postupoval např. u nálezu sp.zn. ÚS 23/99, kterým byl zamítnut návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky města Frýdku-Místku ze dne 29.9.1998 č. 11/1998, o omezení pořádání hudebních produkcí ve městě Frýdek-Místek. Posuzovaná obecně závazná vyhláška byla vydána ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Za účinnosti tohoto zákona by tato obecně závazná vyhláška byla pravděpodobně Ústavním soudem zrušena. Ústavní soud s přihlédnutím k tomu, že mezitím nabyl účinnosti zákon č. 128/2000 Sb. a též zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (§96), tuto obecně závaznou vyhlášku nezrušil. Pouhá skutečnost, že se v obecně závazné vyhlášce odkazuje na nesprávný právní předpis, nebude tedy pravděpodobně důvodem pro její zrušení Ústavním soudem ČR, jestliže tato vyhláška bude vydána v souladu se zákonem.

b) Nadbytečné ustanovení OZV
Přednosta okresního úřadu požadoval zrušení ustanovení OZV, ve kterém se uvádělo, že "za držitele psa se považuje uživatel bytu". Napadenému ustanovení předcházel tento text : "Poplatek platí fyzická a právnická osoba, která je vlastníkem psa a má trvalý pobyt v obci." Toto ustanovení je v podstatě v souladu s ust.§ 2 odst. 1 zákona o místních poplatcích, podle nějž poplatek ze psů platí fyzická a právnická osoba, která je vlastníkem psa, obci příslušné podle místa svého trvalého pobytu nebo sídla. Podle názoru Ústavního soudu bylo napadené ustanovení nadbytečné a nezakládalo vznik poplatkové povinnosti pro jiné osoby než vlastníky psů, proto bylo v souladu se zákonem o místních poplatcích a Ústavní soud je nezrušil (toto ustanovení neřešilo, kdo by měl být poplatníkem, pouze upravovalo z hlediska poplatkové povinnosti naprosto nepodstatnou otázku, tj. koho "lze považovat za držitele psa").

c) Stanovení oznamovací povinnosti
Přednosta okresního úřadu navrhl zrušení ustanovení OZV, které stanovilo, že "poplatník je povinen podat přiznání k poplatku do 15 dnů ode dne vzniku poplatkové povinnosti ze všech psů v domácnosti chovaných. Přiznání se podává bez vyzvání na předepsaném tiskopise." Ústavní soud v tomto ustanovení zrušil pouze slova "ze všech psů v domácnosti chovaných" s odůvodněním, že poplatková povinnost je vázána na psy starší 6 měsíců chované konkrétním vlastníkem, nikoli na psy chované v konkrétní domácnosti. "Není vyloučeno, aby v konkrétní domácnosti byli chováni psi, kteří patří více vlastníkům, tito vlastníci však do konkrétní domácnosti nepatří." V jedné domácnosti může být chován pes vlastníka, který bydlí jinde, případně může být chováno více psů, kteří nemají společného vlastníka.

OZV by tak ukládala poplatníkům, aby oznamovali chov psů, jejichž nejsou vlastníky, ale nacházejí se v jejich domácnosti, případně i psů, z nichž poplatek obec vůbec nemůže vybírat, protože jejich vlastník nemá bydliště (sídlo) na území stejné obce (poplatek se neplatí podle místa chovu psa, ale podle místa trvalého pobytu nebo sídla vlastníka psa). Podle mého názoru lze jen doporučit, aby obce ve svých obecně závazných vyhláškách stanovily striktně v souladu se zákonem o místních poplatcích, kdo je poplatníkem jednotlivých místních poplatků a v návaznosti na tuto skutečnost do vyhlášky zařazovaly také další ustanovení včetně ustanovení řešícího oznamovací povinnost.

d) Stanovení nepřípustných sankcí
V části OZV týkající se poplatku ze psů Ústavní soud dále posuzoval toto ustanovení : "Nesplní-li poplatník svoji ohlašovací povinnost ve stanovených termínech, zvýší OÚ poplatek splatný v běžném roce o 50%." Toto ustanovení OZV bylo Ústavním soudem zrušeno, protože podle názoru soudu "zákon o místních poplatcích nestanoví žádné sankce či možnost zvýšení ročního poplatku z titulu nesplnění oznamovací povinnosti". OZV dále obsahovala také článek upravující Poplatek za užívání veřejného prostranství : "Nebylo-li přechodné užívání povoleno, bude poplatek za přechodné užívání veřejného prostranství zvýšen o 50%." Také toto ustanovení OZV bylo Ústavním soudem zrušeno. Podle názoru Ústavního soudu umožňuje zákon o místních poplatcích v §11 zvýšení včas nezaplaceného místního poplatku platebním výměrem o 50% v případě, že poplatek nebude zaplacen včas nebo v řádné výši (§11 zákona o místních poplatcích), ale nikoli v případě, že užívání veřejného prostranství nebylo uživateli povoleno. Proto podle názoru Ústavního soudu v obou případech obec stanovila v OZV sankci, která je v rozporu se zákonem o místních poplatcích.

Ústavní soud rovněž zrušil v části týkající se poplatku za užívání veřejného prostranství ustanovení, podle nějž "při překročení stanovené lhůty k odstranění" je poplatník povinen zaplatit poplatek 100 Kč denně za metr čtvereční (zákon o místních poplatcích přitom v § 4 odst. 5 stanoví poplatek až do 100 Kč za metr čtvereční a den pouze při užívání veřejného prostranství k umístění prodejních nebo reklamních zařízení, lunaparků a jiných atrakcí, už pro tuto skutečnost by takové ustanovení podle mého názoru bylo v rozporu se zákonem o místních poplatcích.) Podle názoru Ústavního soudu jde v tomto případě "o sazbu, resp.sankci, jejíž uložení zákon o místních poplatcích neumožňuje." Z postupu Ústavního soudu ČR vyplývá, že by obec při tvorbě obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích vždy měla dbát na to, aby ve vyhlášce stanovila pouze sankce, které jsou v souladu se zákonem a nezařazovala do OZV nové sankce, které nemají zákonný podklad.

e) Předmět místního poplatku za užívání veřejného prostranství
Dalším ustanovením, které Ústavní soud částečně zrušil, bylo ustanovení stanovící předmět poplatku za užívání veřejného prostranství, a to ve slovech "nebo jakékoliv užití bránící obecnému užívání" (předcházel výčet zpoplatněných způsobů užívání veřejného prostranství, který byl v souladu s § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích). Podle názoru Ústavního soudu může být předmětem poplatku za užívání veřejného prostranství pouze takové užívání, jaké se uvádí v § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích, tj. umístění zařízení sloužících k poskytování služeb, umístění stavebních, prodejních nebo reklamních zařízení, zařízení cirkusů, lunaparků a jiných obdobných atrakcí, umístění skládek, vyhrazení trvalého parkovacího místa a užívání tohoto prostranství pro kulturní a sportovní akce a potřeby tvorby filmových a televizních děl. Způsoby užívání veřejného prostranství, za které může obec stanovit místní poplatek, jsou v tomto ustanovení zákona o místních poplatcích vypočteny taxativně a obec je v OZV nemůže rozšiřovat. Podle názoru Ústavního soudu "zpoplatněním jakéhokoliv užití bránícího obecnému užívání obec stanoví povinnost nad rámec a mimo meze zákona...".

Obce by tedy při tvorbě OZV o místních poplatcích neměly rozšiřovat předmět poplatku a měly by se v těchto případech přesně držet zákona o místních poplatcích (a to platí nejen pro místní poplatky za užívání veřejného prostranství).

f) Doplnění ustanovení OZV
Přednosta okresního úřadu dále navrhl, aby bylo zrušeno ustanovení :"Poplatek platí fyzické a právnické osoby, které užívají veřejné prostranství". Podle názoru přednosty okresního úřadu by toto ustanovení mělo být doplněno slovy "zvláštním způsobem". Ústavní soud se k návrhu vyjádřil tak, že Ústavní soud není aktivním zákonodárcem a nemůže tato slova do OZV doplnit. I bez jejich doplnění však toto ustanovení obstojí, protože z textu OZV (po vypuštění slov "jakékoliv užití bránícího obecnému užívání") vyplývá, že se bude zpoplatňovat pouze zvláštní užívání veřejného prostranství, což je v souladu se zákonem o místních poplatcích. Z tohoto důvodu nebylo toto ustanovení Ústavním soudem zrušeno.

g) Ukončení poplatkové povinnosti u poplatku za užívání veřejného prostranství
Dále se Ústavní soud zabýval ustanovením OZV (opakovalo se v textu OZV na dvou místech), které mj. stanovilo, že poplatek se vybírá až do dne, kdy poplatník oznámil, že užívání prostranství skončilo. Toto ustanovení bylo zrušeno, protože podle zákona o místních poplatcích se konec poplatkové povinnosti explicitně spojuje s ukončením zvláštního užívání, nikoli s oznámením, že toto užívání bylo ukončeno. Počátek a ukončení povinnosti platit kterýkoli místní poplatek nesmí obec stanovit v rozporu se zákonem o místních poplatcích.

h) Určení míst, která jsou v obci veřejným prostranstvím ve smyslu § 15 zákona o místních poplatcích
V posuzované OZV byl pojem "veřejné prostranství" pro účely OZV definován tak, že "v KÚ P. je veřejným prostranstvím obecně stanoveno podle §4 zák. 565/1990 Sb. a dále se pak jedná o níže uvedené pozemky vedené v katastru nemovitostí". Následoval výčet pozemků označeným parcelními čísly, které jsou v obci veřejným prostranstvím. Dále se v textu OZV uvádělo, že "v pochybnosti je obecní zastupitelstvo oprávněno rozhodnout, zda ve sporném případě jde o veřejné prostranství". Přednosta okresního úřadu navrhoval zrušení všech těchto ustanovení.

Navrhovatel uvedl, že pojem "veřejné prostranství" je stanoven v §4 odst. 2 zákona o místních poplatcích, proto je konkrétní určení pozemků v OZV bezpředmětné. Ústavní soud odkázal v této věci na svou dřívější judikaturu (nález Ústavního soudu ČR publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 280/1995 Sb.) a odůvodnil zamítnutí návrhu na zrušení ustanovení, v němž je obsažen výčet pozemků tvořících veřejné prostranství, tak, že "zpoplatnění užívání veřejného prostranství se nemusí týkat všech veřejných prostranství, a proto je nutné provést jejich bližší specifikaci uvedení názvu místa nebo je jinak blíže charakterizovat jejich umístěním v obci, aby byla vyloučena jejich záměna a současně aby nebyla narušena právní jistota občanů". Při určování těchto míst je obec vázána definicí uvedenou v § 4 odst. 2 zákona o místních poplatcích.

Obec by tedy měla v OZV konkrétně vymezit, která místa v obci jsou veřejným prostranstvím pro účely jejich zpoplatnění místním poplatkem za užívání veřejného prostranství. Obec však v OZV o místních poplatcích nesmí za veřejné prostranství označit místo, které neodpovídá definici veřejného prostranství uvedené v §4 odst. 2 zákona o místních poplatcích.

Také ustanovení, podle nějž "v pochybnosti je obecní zastupitelstvo oprávněno rozhodnout, zda ve sporném případě jde o veřejné prostranství", nebylo Ústavním soudem zrušeno. Tento postup Ústavní soud odůvodnil tak, že vydávání obecně závazných vyhlášek je vyhrazeno zastupitelstvu obce, proto napadené ustanovení není podle názoru Ústavního soudu v rozporu se zákonem o místních poplatcích nebo zákonem o obcích. Podle názoru Ústavního soudu tedy zastupitelstvo obce, jestliže je orgánem oprávněným v OZV stanovit místní poplatek za užívání veřejného prostranství a také vymezit místa, která jsou v obci veřejným prostranstvím, zřejmě je také orgánem oprávněným ve sporných případech rozhodnout, zda je konkrétní místo veřejným prostranstvím pro účely místního poplatku za užívání veřejného prostranství. Zastupitelstvo však nesmí rozhodnout v rozporu s § 4 odst.2 zákona o místních poplatcích. Ústavní soud v této souvislosti ještě připomněl, že ustanovení OZV nelze užít retroaktivně, tj. "rozhodne-li obecní zastupitelstvo ve sporném případě o tom, že v konkrétním případě jde o veřejné prostranství, jehož užívání má být zpoplatněno, lze poplatkovou povinnost vztahovat jen do budoucna".

O podobném problému Ústavní soud rozhodoval i ve věci obecně závazné vyhlášky obce K. ze dne 29.6.1994 o místních poplatcích (nález Ústavního soudu vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 280/1995 Sb.). Tato OZV obsahovala ustanovení čl. 8 odst. 2, podle nějž "veřejným prostranstvím podle této vyhlášky jsou všechna náměstí,silnice, ulice, místní komunikace, chodníky, veřejná zeleň, parky, průchody a další prostory přístupné každému bez omezení." Toto ustanovení bylo Ústavním soudem na návrh přednosty příslušného okresního úřadu zrušeno. Ústavní soud své rozhodnutí odůvodnil : "Zpoplatnění se nemusí týkat všech veřejných prostranství, a proto specificky určená veřejná prostranství pro účely poplatku za zvláštní užívání musí vyloučit jejich záměnu. Je proto nutné provést specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa (pokud jej má-náměstí, ulice, průchody apod.) nebo jej blíže charakterizovat umístěním v obci natolik, aby nebyla současně narušena právní jistota občanů." Výše uvedené ustanovení OZV obce K. tedy podle názoru Ústavního soudu narušovalo princip právní jistoty občanů tím, že nedostatečně charakterizovalo místa, která jsou v obci veřejným prostranstvím pro účely zpoplatnění poplatkem za užívání veřejného prostranství.

3) Závěr
Nález Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 20/01 se zabýval řadou problémů, kterým obce čelí při tvorbě svých obecně závazných vyhlášek o místních poplatcích. Vzhledem k tomu, že u každé obecně závazné vyhlášky či nařízení obce může být navrženo její zrušení Ústavním soudem, lze jen doporučit, aby obce při zpracování návrhů právních předpisů, které jsou příslušné vydávat, respektovaly judikaturu Ústavního soudu.

Autorkou příspěvku je JUDr. Hana Neumannová, Krajský úřad Olomouckého kraje.