Zákonem č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších změn a doplňků, jsou stanoveny daňové koeficienty pro výpočet daně z pozemků a daně ze staveb, a to v závislosti na velikosti obce podle posledního sčítání lidu. Současně je tímto zákonem obcím dáno právo zákonný koeficient o jednu kategorii zvýšit nebo o jednu až tři kategorie snížit. Jiným zákonem, a to zákonem o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům č. 243/2000 Sb. ve znění zákona č. 492/2000 Sb., je pak určeno, že výnos daně z nemovitostí je příjmem té obce, na jejímž území se nachází. Formou, jíž obec koeficienty mění a tak své příjmy zmenšuje či zvětšuje, je právní předpis. Až do účinnosti nového obecního zřízení č. 128/2000 Sb. nebylo pochyb o názvu tohoto právního předpisu a byla to výhradně obecně závazná vyhláška. V praxi nebylo též pochybností o tom, zda má jít o vyhlášku v samostatné či v přenesené působnosti, a stanovisko finančních úřadů o tom, že jde o delegaci práva státu stanovovat daně na obce a tedy o přenesenou působnost obce, nebylo samotnými obcemi nijak zpochybňováno.

Koncem září (sic) roku 2001 však rozeslaly Ministerstvo financí ČR (čj. 26/58560/2001) a Ministerstvo vnitra ČR (čj. LG-1046/2001) okresním úřadům společný dopis, v němž právně dosti chabou argumentací dovozují, že změna daňových koeficientů je samostatnou působností obcí a proto mají okresní úřady sistovat všechna nařízení obcí ke stanovení daňových koeficientů. (Nutno též podotknouti, že tento dopis nebyl zaslán magistrátům Brna, Ostravy a Plzně, ani krajským úřadům.)

Uposlechnou-li okresní úřady v rozporu s § 11 písm. b) zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, tohoto mimoprávního pokynu, může to pro řadu obcí znamenat velmi vážný výpadek rozpočtových příjmů; proto je nezbytné hlouběji tuto problematiku rozebrat.

Za účinnosti původního obecního zřízení č. 367/1990 Sb. nesly všechny právní předpisy obce jednotný název obecně závazná vyhláška. Zda jde o vyhlášku v samostatné1 působnosti nebo o vyhlášku v přenesené2 působnosti nebylo lze rozlišit podle názvu, ale toliko podle orgánu, který ji schvaloval - zatímco vyhlášku v samostatné působnosti mohlo schvalovat pouze zastupitelstvo3, vyhlášku v přenesené působnosti schvalovala rada4.

Novým obecním zřízením č. 128/2000 Sb. však došlo k terminologickému rozlišení mezi právním předpisem obce v samostatné působnosti, který se i nadále nazývá vyhláška, a právním předpisem obce v přenesené působnosti, který se nově nazývá nařízení. Na první pohled je tedy vždy patrno, zda právní předpis vydala obec na základě zmocnění zákona nebo na základě zmocnění ústavy. Toto rozlišování je účinné od 12. listopadu 2000. 

Spolehlivým faktickým (a praktickým) rozlišovacím kriteriem mezi vyhláškou a nařízením však zůstává i nadále to, že k vydání vyhlášky obec nepotřebuje žádné zmocnění zákona. Obec může vyhlášku vydat k regulaci jakékoli záležitosti ve své působnosti, a to včetně regulace otázek soukromoprávních (např. k nakládání se svým majetkem či k užívání vlastních zařízení veřejností). Takovouto vyhláškou však nemůže ukládat povinnosti5 fysickým a právnickým6 osobám - to by mohla jedině v případě, kdy by uložení povinnosti mělo oporu v zákoně - takovým obecným zákonným zmocněním pro řadu otázek samostatné působnosti obce je dnes § 10 obecního zřízení. Vydat nařízení však může obec toliko a výhradně na základě výslovného zmocnění zákonem, přičemž obsahem nařízení může být jen to, co zákon obci k úpravě nařízením výslovně přikazuje; nařízení na rozdíl od vyhlášky nesmí vybočit z mezí konkrétního zákonného zmocnění (nesmí obsahovat novoty, protože je derivativním právním předpisem).

Zákony vydané před platností nového obecního zřízení (12. 4. 2000) přirozeně nemohly počítat s tím, že následně dojde obecním zřízením ke změně terminologie. Proto ve všech starších zákonech, které zmocňují obec k vydání vyhlášky, se pro tento místní právní předpisy užívá výhradně názvu vyhláška. Ve většině případů pak tyto starší zákony ani výslovně neuvádějí, zda má jít o vyhlášku v samostatné nebo v přenesené působnosti - režim obecního právního předpisu bylo nutno v praxi vždy velmi složitě dovozovat právním výkladem tehdy platného zákona o obcích a zmocňovacího zákona (tedy zda jde o regulaci věcí, které obec jinak zabezpečuje v rámci přenesené působnosti).

Zmocnění obce regulovat daňové koeficienty daní z nemovitostí bylo do zákona č. 338/1992 Sb. zavedeno jeho novelou č. 242/1994 Sb., která nabyla platnosti dne 7. 12. 1994 a účinnosti dne 1. 1. 1995. Tedy dávno před vydáním nového obecního zřízení - je proto zcela přirozené, že tento zákon nazývá právní předpis obce, k jehož vydání obce zmocňuje, vyhláškou. O tom, zda se jedná o samostatnou či přenesenou působnost obce, se zákon nezmiňuje.

Po celou dobu uplatňování tohoto zákonného zmocnění nebylo pochyb o tom, že jde o přenesenou působnost obce. Bez zákonného zmocnění by obec nemohla vydat žádný právní předpis, jímž by měnila zákonem stanovené daňové koeficienty. Tomu brání zejména čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod č. 2/1993 Sb., podle něhož lze daně ukládat jen na základě zákona. Že nemohlo jít o samostatnou působnost obce bylo zjevné i z toho, že správcem daně z nemovitostí je státní orgán - finanční úřad, a obec je pouze příjemcem výnosu z této daně, který je jí poukazován státním orgánem. Ani zákon o dani z nemovitostí ani dříve platné obecní zřízení nestanovily, že by snad stanovování koeficientů této daně bylo samostatnou7 působností obce.

Novým obecním zřízením zákonodárce ani náznakem neprojevil vůli změnit režim daní z nemovitostí, tedy svěřit je obcím do jejich samostatné působnosti. Nic takového nevyplývá ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu. Zákonodárce pouze změnil terminologii obecních právních předpisů a odňal radě možnost vydat v naléhavých případech vyhlášku v samostatné působnosti s podmíněnou účinností do nejbližšího zasedání zastupitelstva, současně pak nově stanovil, že má-li být zkrácena legisvakance právního předpisu obce z důvodu naléhavého obecného8 zájmu, musí být tato naléhavost přímo v textu právního předpisu popsána uvedením důvodů. Jiné změny obecní legislativy zákonodárce novým obecním zřízením neprovedl.

Samotná prostá změna terminologie v pozdějším zákoně obecném nemůže změnit charakter legislativního zmocnění v dřívějším zákoně speciálním. Pokud se podle dřívější právní úpravy zaváděly koeficienty daní z nemovitostí vyhláškou obce v přenesené působnosti, pak po účinnosti nového obecního zřízení se tak musí dít formou nařízení obce.

To, že starší zákon zmocňuje obec k vydání vyhlášky, není v rozporu s tím, že obecní právní předpis na základě tohoto zmocnění ponese název nařízení, když tento nový název právního předpisu obce v přenesené působnosti byl zaveden zákonem pozdějším.

Nový zákon o obcích pamatuje (k návrhu města Plzně z roku 1998) na situace, kdy staršími právními předpisy není dostatečně rozlišeno mezi samostatnou a přenesenou působností obce (což v praxi vyvolává mimořádné aplikační problémy). Zákon stanoví v § 8, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost obce a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti obcí. Účinnost tohoto paragrafu však byla (přes rasantní odpor Plzně) odložena § 152 odst. 1 až do 1. ledna 2003. Již z toho je nepochybné, že úmyslem zákonodárce nebylo změnou terminologie změnit zvláštními zákony na obce přenesenou9 působnost na jejich působnost samostatnou10. Naopak zde moc zákonodárná poskytla moci výkonné časový prostor k nápravě terminologie starších právních předpisů tak, aby nedošlo k zmenšení vlivu státu na výkon veřejné správy, prováděné obcemi. Záměrem zákonodárce zjevně bylo neměnit rozsah a okruh přenesené a samostatné působnosti obcí obecným ustanovením obecního zřízení.

Lze tedy shrnout, že koeficienty daně z nemovitostí, jsou-li stanoveny formou starších obecně závazných vyhlášek obcí a nových nařízení obcí, jsou stanoveny správně a v souladu s právem.

Dále je nutno upozornit na to, že i kdyby snad byl právní názor MV&MF správným - tedy že daňové koeficienty měly být stanovovány vyhláškou a nikoli nařízením, nemají a neměly obce po zjištění právního názoru těchto ministerstev již možnost situaci napravit a platná nařízení nahradit vyhláškami.

Podle zákona o dani z nemovitosti musí právní předpis obce ke stanovení odlišných daňových koeficientů nabýt platnosti (= vyvěšen na úřední desce po schválení příslušným orgánem) nejpozději do 1. srpna předchozího roku s tím, že účinnosti nabývá k 1. lednu roku, na nějž se vztahuje. Zákonem je tedy stanovena minimální pětiměsíční legisvakance. Je-li zvláštní právní normou stanovena konkrétní legisvakance, nelze využít ustanovení obecné normy11 o možnosti zkrátit legisvakanci z důvodu naléhavého obecného12 zájmu. Pokud tedy obce právní názor MV&MF oficiálně od okresních úřadů obdržely až v říjnu či listopadu, byla tím jakákoli možnost nápravy (změny právní formy právního předpisu) a priori vyloučena. Vzhledem k tomu, že právní názor těchto dvou ministerstev je datován až dnem 17. zářím, je nepochybné, že tuto možnost skutečně neměla a nemá vůbec žádná obec.

Dále nutno upozornit též na to, že právní předpis je platným bez ohledu na pochybnosti proti němu libovolným orgánem vyslovené. Finanční úřad jako správce daně je povinen respektovat platný právní řád, jehož je obecní nařízení o daňových koeficientech regulerní a platnou13 součástí. Správní orgán (finanční úřad) není oprávněn zpochybňovat ani pravomocné správní rozhodnutí jiného orgánu k jeho vydání kompetentního a tím spíše14 nemůže zpochybňovat platný právní předpis k tomu kompetentním územním samosprávným celkem vydaný.

Pokud by snad finanční úřad jako správce daně podle platného nařízení obce nepostupoval a daně z nemovitostí vyměřoval v částce nižší, než mají být podle takového nařízení vyměřeny, dopustil by se nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a postižená obec by musela15 vzniklou škodu na ušlém zisku z výnosu daně z nemovitostí vymáhat po ministerstvu financí postupem podle tohoto náhradového zákona.

Účinkům a právnímu dopadu platných nařízení lze zabránit toliko tak, že krajský úřad v případě Brna, Ostravy a Plzně, nebo okresní úřad v případě ostatních obcí, ve své přenesené16 působnosti pozastaví podle § 127 eventuelně § 144 obecního zřízení jeho účinnost. Rozhodl-li by se kraj či okres takto postupovat, bylo by jeho opatření platným dnem doručení písemnosti s tímto obsahem17 obecnímu úřadu a obec by byla povinna toto opatření publikovat na úřední desce svého úřadu. Odvolání proti takovému opatření krajského nebo okresního úřadu není právním řádem připuštěno18. Pokud by pak obec do 3 měsíců od doručení nesjednala nápravu (což jak výše rozvedeno není právně možné), byli by zastupitelstvo kraje nebo přednosta okresního úřadu povinni podat k Ústavnímu soudu návrh na zrušení sistovaného nařízení.

Kdyby k této situaci došlo, byla by daň z nemovitostí vybírána správcem daně ve výši podle koeficientů stanovených zákonem - z hlediska daňového by bylo nutno věc posuzovat jako situaci, kdy obec svým právním předpisem zákonné koeficienty nemění.

Jak by rozhodl Ústavní soud, to nelze vzhledem k ryze teoretickému charakteru tohoto problému předem předjímat. Přiklonil-li by se však Ústavní soud k mému právnímu názoru, pak by krajský úřad v případě Brna, Ostravy a Plzně byl povinen19 své opatření k sistaci nařízení města zrušit do 15 dnů, ve vztahu k ostatním obcím by tak musel učinit okresní úřad. Na nařízení obce by tak bylo nutno pohlížet jako na nařízení, které účinnosti nikdy nepozbylo.

Tato situace by měla dalekosáhlé následky. Jednak by tím byl do mimořádných problémů přiveden správce daně, který by musel zajistit opravy podaných daňových přiznání a doměrky daně, jinak by tím též byli postiženi sami poplatníci. Pokud by se pak nepodařilo vybrat daň ve správné výši a obec by tím byla poškozena, musela by opět podle zákona č. 82/1998 Sb. požadovat po Ministerstvu financí České republiky náhradu škody (ušlého zisku). V případě Brna, Ostravy a Plzně by za škodu neodpovídal krajský úřad právě proto, že jde o jeho přenesenou působnost20.

Za této situace nelze tedy než doufat, že se kraje ni okresy neunáhlí a dopisy ministerských úředníků nebudou akceptovat, k čemuž mají spolehlivou oporu v zákoně o krajích21 i v zákoně o okresních úřadech22.

1. Originární právní předpis na základě zmocnění čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. a před 1. lednem 1993 na základě zmocnění čl. 86 odst. 5 Ústavy České a Slovenské federativní republiky č. 100/1960 Sb.
2. Derivativní právní předpis na základě zmocnění zvláštního zákona v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb.
3. Rada jen výjimečně v případech nebezpečí z prodlení a jen dočasně - do nejbližšího zasedání zastupitelstva.
4. Ovšem i když zastupitelstvu přenesená působnost až na výslovně zákonem vyjmenované výjimky nepříslušela (a nepřísluší), byla-li vyhláška v přenesené působnosti radou schválená dodatečně předložena ke schválení též zastupitelstvu, její platnosti se to nijak nedotýkalo, pouze schvalující usnesení zastupitelstva bylo právně neúčinné. Tak byla vytvořena situace, kdy každá vyhláška po schválení radou mohla být bez obav předložena ke schválení i zastupitelstvu a obce mohly mít jistotu, že půjde o platný právní předpis, jehož platnost dle zákona nevznikala samotným aktem schválení, leč až jeho vyvěšením na úřední desce (a účinnost pak po uplynutí legisvakance - tedy po uplynutí lhůty pro vyvěšení).

5. Čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod č. 2/1993 Sb.
6. Vyjma vlastních příspěvkových organisací.
7. Na rozdíl od místních poplatků, jejichž zavedení bylo za samostatnou působnost obce výslovně považováno § 14 odst. 1 písm. h) obecního zřízení č. 367/1990 Sb. a i dnes je zjevné, že zavedení místních poplatků je samostatnou působností obce, a to na základě § 35 odst. 2 a § 84 odst. 2 písm. i) obecního zřízení č. 128/2000 Sb. a § 15 zákona o místních poplatcích č. 565/1990 Sb.
8. Nikoli obecního, leč obecného zájmu.

9. Státem delegovanou.
10. Státem aprobovanou.
11. Lex specialis derogat generali.
12. Navíc zájem obce na vyšších daňových koeficientech nelze považovat za zájem obecný, protože jde o zájem výhradně obecní, tedy partikulární a nikoli universální.

13. Presumpce platnosti právních předpisů.
14. Argumentum a fortiori ad potiori.
15. § 38 odst. 3 obecního zřízení - obec má právní povinnost vymáhat náhradu škody a nezávisí to tedy na svobodném rozhodnutí jejích orgánů.
16. U okresních úřadů samozřejmě jde o působnost bez přívlastku.

17. Právní forma není zákonem předepsána.
18. A tedy je obcím poskytnuta možnost podat správní žalobu krajskému soudu do 2 měsíců od doručení tohoto opatření.
19. Per analogiam legis § 124 odst. 4 obecního zřízení.
20. Nicméně ministerstvo by mohlo uplatnit vůči kraji regres a kraj by se nemohl liberovat tím, že postupoval podle právního názoru ministerstva, neboť tento ministerský právní názor není pro kraj závazný, nebyl-li publikován ve Věstníku vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány obcí (§ 92 odst. 2 písm. a/ krajského zřízení č. 129/2000 Sb.). Obdobně pak samozřejmě i vůči okresním úřadům - i když ty by měly aspoň jakous-takous obranu v tom, že jim byl společný právní názor MV a MF rozeslán.
21. § 92 odst. 2písm. a) zákona č. 129/2000 Sb.
22. § 11 písm. b) zákona č. 147/2000 Sb.