Slova „veřejná služba“ můžeme považovat za právní termín, označující právní postavení veřejných zaměstnanců. V současném pojetí se veřejná služba vztahuje hlavně k právnímu postavení „civilních zaměstnanců veřejné správy“.

Za veřejné lze považovat ty zaměstnance, kteří vykonávají zaměstnanecký (či obdobný) poměr ke státu nebo jinému veřejnoprávnímu zaměstnavateli. Takový zaměstnanecký poměr vykazuje určitou trvalost, spočívající v odborném zajišťování veřejných úkolů. Za další pojmový znak lze považovat placení zaměstnanců z veřejných prostředků. Podle „Slovníku veřejného práva československého“ může být veřejný zaměstnanec povolán k aktivní účasti na výkonu veřejné správy a v oboru státní správy k tvoření státní vůle.

Veřejnou službu lze zařadit do skupiny klasických institutů evropského veřejného, především ústavního a správního práva. Postupem doby (především v souvislosti s konstituováním právního státu) se vytvářely různé systémy veřejné služby. V současné době se ve správně-právní teorii rozlišují dva základní systémy této veřejné služby, v oblasti správně-právní praxe lze hovořit o třech systémech:

1. kariérní systém

Tento systém spočívá na zákonné úpravě služebních vztahů – v tomto systému jde o právně garantovaný trvalý služební poměr a také o garantovaný služební a platový postup. Kariérní systém je koncipován tak, že je výhodné setrvat ve veřejné službě jako v celoživotním zaměstnání. Noví zaměstnanci jsou do služby přijímáni na nástupní pozice, na začátek své kariéry, v níž jsou postupně povyšováni, splňují-li zákonem nebo jiným předpisem stanovené předpoklady pro postup, nebo-li povýšení. Výhodou tohoto systému je poměrně profesionální, loajální a zkušený aparát.

V souvislosti s kariérním systém se rovněž často hovoří o tzv. „definitivě“. Definitivou se označuje zásadní nevypověditelnost služebního poměru ze strany zaměstnavatele. Ve své čisté podobě se v současné době uplatňuje pouze v některých státech (např. Belgie, Francie , Německo, Rakousko) a většinou jen pro omezenou kategorii úředníků.

2. smluvní systém

(původně nazývaný též meritní nebo později poziční)

Základem tohoto systému je katalog služebních míst. Na každé takto katalogově určené místo se může hlásit jakýkoliv uchazeč, přičemž o jeho přijetí rozhodují pouze jeho schopnosti, ověřované zpravidla ve výběrovém řízení.

V „meritním systému“ (merit system) byl původně zaměstnanec povyšován podle svých zásluh, nikoliv automaticky ze zákona. Pro tento systém se později vyvinul termín „poziční systém“ (position system), podle něhož se na určité místo (pozici) přijímal uchazeč, pokud měl pro její výkon požadované předpoklady (myslí se dovednosti, znalosti).

Tento systém je v současné době praktikován především v severských zemích (Nizozemsko, Dánsko, Finsko, ale především Švédsko). Zaměstnanecké vztahy se řídí smlouvou a předpisy, které vyjadřují specifika výkonu veřejné služby v nezbytném rozsahu. Tak jako každý systém má i tento své výhody i nevýhody. Do skupiny výhod je teorií řazena větší pružnost a přizpůsobivost aktuálním potřebám či výkonnost a soutěživost, do skupiny nevýhod pak větší fluktuace zaměstnanců nebo menší stabilita celkového směřování úřadu.

Ve správní praxi lze ještě hovořit o třetím systému, či přesněji o třetí kategorii veřejné služby, kterou je kombinace kariérního a smluvního systému. Ještě v první polovině minulého století byly uplatňovány v jednotlivých zemích víceméně čisté kariérní nebo smluvní systémy. V současné době se prvky obou systémů vzájemně prolínají, takže vznikají systémy spíše smíšené, v nichž převažují buď prvky kariérního nebo smluvního systému.

Komparativní studie provedená v členských zemích EU potvrdila, že převažujícím systémem je stále systém komparativní (z 15 zemí 9). Autoři této studie však došli k závěru, že je vhodné opustit tradiční dualismus „komparativní vs. smluvní (poziční) systém“, neboť systémy státní služby jsou ve sledovaných evropských zemích v permanentní transformaci.

Současná právní úprava veřejné služby v ČR

Problematika veřejné služby nebyla po roce 1989 řešena rámcově, ale pro úpravu poměrů vznikaly v jednotlivých oborech zvláštní zákony – např. zákon o soudech a soudcích, o policii, o příslušnících BIS, o vojácích z povolání apod. Vyústění tohoto trendu nalezneme v Ústavě ČR, která v článku 79 odst. 2 obsahuje jediné ustanovení k této otázce – „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.“ Celý ústavní pořádek pak zaručuje dostatečnou oporu pro vymezení základních ústavních principů veřejné služby (rovný přístup k veřejným funkcím – čl.21 odst.4 LPS, uplatňovaní veřejné moci jako služby všem občanům – čl.2 odst.3 Ústavy, apod.).

Veřejnou službu upravují zejména následující zákony:

1. Zákon o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) – který má číslo 218/2002 Sb. v platném znění

Tento zákon tvoří základ právní úpravy veřejné služby na úrovni zákonů. Upravuje služební poměry státních zaměstnanců, organizační věci státní služby, přípravu na službu, řízení ve věcech služby a odměňování státních zaměstnanců. Služební poměr státního zaměstnance v režimu zákona o státní službě je poměrem k České republice, nikoliv ke konkrétnímu úřadu (který jak víme nemá právní subjektivitu). Takový poměr má charakter veřejnoprávního vztahu založeného jmenováním na služební místo v oboru služby a vznikajícího po složení slibu jmenovanou fyzickou osobou. Tím se odlišuje služební poměr státního zaměstnance od pracovního poměru všech ostatních zaměstnanců, který vzniká na základě dvoustranné smlouvy mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a je tedy vztahem soukromoprávním. Tímto zákonem se upravuje služební poměr pouze zaměstnanců „občanské státní služby“, neboť většina „uniformovaných“ zaměstnanců již status státních zaměstnanců má, a to na základě individuální zákonů, jež byly v průběhu 90. let minulého století vydány, např. pro příslušníky Policie ČR, příslušníky Vězeňské služby ČR, pro vojáky z povolání apod.

Náš služební zákon zakládá státní službu v systému kariérním. Toto tvrzení lze podpořit několika fakty – existence zvláštního veřejnoprávního zákona (myslí se SZ), ale také celková koncepce této služby v praxi. Přijímání do přípravy na službu a do služby, jakož i změny služby se sice váží k určitému služebnímu místu (což by mohlo být považováno za prvek pozičního systému), nicméně mnohem silnější je zde vazba na službu jako takovou. Při obsazování služebních míst mají přednost dosavadní zaměstnanci a to i z jiného oboru služby. Zaměstnanec který nemůže dočasně vykonávat službu, je za podmínek stanovených zákonem suspendován, nikoliv ze služby propuštěn. Jak je vidět, i zde se jedná spíše o systém smíšený, ovšem s převahou prvků kariérního systému.

Subjekty služebních vztahů jsou státní zaměstnanci a stát. Stát zde vystupuje jako právnická osoba, zastoupená služebními orgány, příp. dalšími osobami na základě zákona, které vystupují jménem sátu. Státními zaměstnanci jsou pak podle služebního zákona fyzické osoby, které splňují zákonem stanovené předpoklady, absolvovaly přípravu na službu, byly do služby jmenovány a složily předepsaný služební slib.

Zákon ve svých ustanoveních stanoví množství povinností. Řádné plnění povinností státních zaměstnanců tvoří obsah „služební kázně“, přičemž za její porušení nese zaměstnanec kárnou odpovědnost. Mezi základní povinnosti státního zaměstnance patří např. povinnost vykonávat službu (myslí se plnit úkoly osobně, řádně a včas, vykonávat službu v mezích svého oprávnění apod.), povinnost věrnosti ČR, povinnost dodržovat služební předpisy apod.

2. Zákon o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů – který má číslo 312/2002 Sb. v platném znění

Na rozdíl od státní služby se právní poměry zaměstnanců územních samosprávných celků řídí zákoníkem práce, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Tito úředníci jsou v pracovním poměru k ÚSC. Zvláštní zákon, kterým je výše uvedený zákon č. 312/2002 Sb. o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, vnáší do pracovněprávní regulace těchto poměrů veřejnoprávní prvky (např. zvláštní předpoklady pro způsobilost zastávat funkci, výběrové řízení jako podmínka uzavření pracovní smlouvy apod.). Potřebnost zákonné úpravy poměrů samosprávných úředníků je dána nejen obecnými požadavky (např. jednotnost a koordinovanost územní samosprávy), ale hlavně tím, že tito úředníci vykonávají vedle samosprávné funkce též přenesenou státní správu.

Uzavření pracovní smlouvy předchází veřejná výzva. Pro jmenování do vedoucích funkcí a pro vznik pracovního poměru v úřadech, v nichž se koncentruje výkon státní správy (zejména krajské úřady, ale i OÚ obcí s rozšířenou působností nebo pověřené obecní úřady) je nezbytným předpokladem výběrové řízení. Pracovní poměr se zásadně uzavírá na dobu neurčitou, což podporuje stabilitu zaměstnání. Odvolání z vedoucí funkce je možné jen ze zákonných důvodů. Zákon řeší ve své druhé části i další vzdělávání úředníků.

Na závěr lze říci, že postupný vývoj veřejné správy nutně poznamenal i vývoj veřejné služby. Dřívější vedoucí principy – diskrétnost, anonymita či neodpovědnost – se postupně mění v pravidlo otevřenosti, průhlednosti a odpovědnosti. Hlavně po roce 1989, v rámci reformy veřejné služby, byl zaznamenán výrazný posun v základních principech, výrazně se mění pohled na anonymitu veřejné služby – redukuje se doména služební mlčenlivosti a naopak se prosazuje povinnost zveřejňovat informace, které má správa k dispozici. K tomu mají jistě přispívat i kvalitní zákony, které tuto problematiku řeší.

Autorem: Pavel Tintěra, student 3. ročníku