Samostatná a přenesená působnost obce.

Pojmy samostatná a přenesená působnost obce jsou většině občanů dosti neznámé a setkávají se s nimi jen výjimečně, domáhají-li se po orgánech své obce nějakého opatření nebo zásahu, ať již ve svém individuálním zájmu nebo k nápravě obecných problémů, a jsou odmítnuti s poukazem na to, že věc do působnosti orgánů obce nespadá. Následuje zloba a hněv a mediální či soudní útoky na obec a její představitele, či resignace a apatie k uplatnění svého podílu na věcech veřejných.

K lepšímu a účinnějšímu zapojení občanů do správy vlastní obce je tak nezbytným též jejich větší informovanost o prostoru, v němž se orgány obce při svém rozhodování mohou pohybovat. Stěží však mohou tyto informace občanům zprostředkovat členové obecních zastupitelstvech, kteří se v této problematice povětšinou sami dostatečně neorientují. Následující zjednodušený výklad je pokusem o přiblížení nejzákladnějších pojmů komunálního práva stávajícím zastupitelům i kandidátům pro podzimní komunální volby.

působnost obecně vyjadřuje okruh záležitostí, v nichž je nějakému konkrétnímu orgánu veřejné správy platným právním řádem umožněno autoritativně - mocensky rozhodovat, tedy vytvářet a prosazovat svou vůli. ( Pravomoc pak vyjadřuje souhrn právních prostředků tomuto orgánu svěřených k provádění jeho působnosti. )

Pojmem veřejná správa zde užitým se pak označuje správa veřejných záležitostí ve veřejném zájmu (na rozdíl od správy soukromé, která je péčí o vlastní záležitosti právnické či fysické osoby v  jejím vlastním zájmu). Zatímco pro správu soukromou platí, že co není jejímu subjektu zákonem nebo na základě zákona zakázáno, to je mu dovoleno, pro správu veřejnou platí opak - co není subjektu veřejné správy zákonem výslovně povoleno či uloženo, to je mu zakázáno, to činit nesmí. Veškerá veřejnoprávní činnost subjektu veřejné správy musí být prováděna podle platného právního řádu ( zásada zákonnosti) a pouze v mezích jeho zákonné působnosti a formami, jež jsou jeho zákonnou pravomocí. Veřejná správa se tradičně člení na správu státní a na veřejnou samosprávu.

Státní správou

jsou pak záležitosti, jejichž rozhodování si formou zákona vyhradil stát. Poněkud extremisticky řečeno jde o to, co si stát uzmul ze svobody lidí - o čem stanovil, že si nemůže rozhodnout každý člověk sám, ale bude o tom rozhodovat výlučně stát. Samozřejmě že za stát rozhodují a zařizují tyto záležitosti různé jeho orgány nebo jím zřízené veřejné instituce. Protože však tato státní usurpace osobní svobody lidí dosáhla v posledních třech stech letech takové úrovně, že stát již ani nemá možnost sám ji všechnu a na vlastní náklady vykonávat, leda by byl státem totalitním a jediným vlastníkem všeho na jím ovládaném území a jediným zaměstnavatel všech jím ovládaných fysických osob ( kteréžto uspořádání má dosud většina z nás v živé paměti), pověřuje výkonem některých záležitostí státní správy též jiné subjekty jemu nepodřízené. Toto pověření - či přenesení výkonu státní správy - se může uskutečnit výhradně formou zákona. A je-li takto pověřena výkonem státní správy obec, jde o její přenesenou působnost .

Veřejnou samosprávou

jsou pak záležitosti, jež ve svém vlastním zájmu zabezpečují veřejnoprávní korporace, tedy institucionalisovaně spojené ( inkorporované) osoby fysické či právnické, a to na principu zájmovém (například profesním, jako jsou různé profesní komory ) nebo územním (inkorporačním důvodem je zde společné bydliště). Takovýmto subjektem veřejné územní samosprávy je právě obec (a od podzimu 2000 nově též kraj ).

Obec

je tedy spojení fysických osob, bydlících na určitém území. (Obec je ovšem současně i tímto územím.) Bydlení na určitém území však musí mít charakter trvalosti a proto jsou občany jen ty osoby, které jsou v obci hlášeny k trvalému pobytu. Samotné slovo občan je pak odvozeno od staroslovanského slova obec. (A zvlášť významné je to, že obec na rozdíl od jiných právnických osob nemůže přímo ovlivnit, kdo se stane občanem - členem této právnické os oby.) Velmi zjednodušeně lze říci, že obec je přirozený demografický útvar, vznikající v zásadě ze svobodného rozhodnutí lidí, kteří se více či méně svobodně rozhodli žít v usedlé pospolitosti či alespoň v ní svobodně setrvávají. Toto přirozené soužití lidí na malém teritoriu přináší nutnost dílem autoritativního, dílem konsensuálního řešení problémů, jež jsou pro povahu člověka i pro vlastnosti jej obklopujícího světa každé pospolitosti imanentní. To historicky vede k samovolnému konstituování orgánů a funkcí, jejichž nositelé jsou nadáni autoritou (mocí) vůči příslušníkům této pospolitosti, jež umožňuje napomáhat zajištění souladných vztahů uvnitř pospolitosti i jejich ochranu navenek ve vztahu k obdobným demografickým útvarům v okolí.

A právě s růstem této autority ( moci) se z prosté lidské pospolitosti (obštiny/občiny vytvářené na principu příbuzenství ) stává obec, subjekt politický. Správa záležitostí obce v jejím zájmu a v zájmu jejích členů - občanů - je pak samosprávou, kterou vykonávají její vlastní orgány samostatně; označujeme ji za její samostatnou působnost (původně byla nazývá přirozenou působností obce, o jejím přirozenoprávních charakteru však nelze pochybovat ani dnes). I tato samospráva je však veřejná (neboť se týká lokálně veřejných záležitostí) a proto musí být v souladu s právním řádem, i při ní nutno dodržovat zásadu zákonnosti.

Zatímco tedy přenesená působnost je na orgány obce státem delegována, jejich samostatná působnost k realisaci obecní samosprávy je státem pouze aprobována, byť delegace i aprobace má stejnou vnější formální podobu právní normy obsažené v právním předpisu, jímž může být jen zákon.

Přenesená působnost

je tedy okruhem záležitostí, které vykonávají orgány obce jménem státu, nikoli jménem svým. Za kvalitu výkonu této působnosti též vůči veřejnosti odpovídá stát, který ji orgánům obce svěřil. Proto také musí orgány obce při výkonu této cizí ( státní) působnosti respektovat vůli toho, kdo jim ji svěřil. Při výkonu přenesené působnosti orgány obce neformulují vůli obce, leč státu, a činí tak nikoli jménem obce, ale přirozeně jménem státu. Proto též není možné, aby pravomoc k realisaci této působnosti uplatňovaly ty orgány obce, které jsou vytvářeny vůlí občanů (členů obce jako korporace) formou voleb; členům zastupitelstva je až na výjimky přístup do této části působnosti obce odepřen.

Přenesenou působnost obce vykonávají pro stát výhradně obecní úřad a tzv. zvláštní orgány. Jako výjimka přísluší radě obce nepatrná část přenesené působnosti, a to vydávání nařízení obce. Za dodržení zvláštních zákonných podmínek a s výslovným souhlasem státu může starosta některou část přenesené působnosti svěřit k výkonu komisi rady.

Obecní úřad se skládá ze starosty, místostarosty a těch zaměstnanců obce, kteří jsou pro výkon své práce zařazeni do obecního úřadu (úředníci). Obecní úřad se zpravidla člení na odbory a právě odbory jsou těmi orgány, které konkrétní výkon přenesené působnosti zabezpečují. Odbory zřizuje a jejich vedoucí jmenuje rada obce, která jim též stanoví náplň práce - tedy určuje, kterou část na obec státem přenesené působnosti bude který o dbor vykonávat, nemůže jim však ukládat, jak mají tuto přenesenou působnost vykonávat. Zvláštní orgány jsou pak takové orgány, jejichž zřízení a činnost do detailů upravuje nějaký zvláštní zákon (např. přestupková komise); zřizuje je starosta.

Při výkonu přenesené působnosti se musí orgány obce plně řídit vůlí státu, který ji na obce přenesl, a respektovat nejen právní předpisy obsažené ve Sbírce zákonů, ale též pokyny a metodické návody ústředních státních orgánů a usnesení vlády (podmínkou je však zveřejnění těchto pokynů ve Věstníku vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány obcí). Zastupitelstvo ani rada obce nemohou odborům ani zvláštním orgánům dávat žádné pokyny k této činnosti a nemohou je v ní nijak řídit. Konkrétní obsah přenesené působnosti je stanoven zvláštními zákony z jednotlivých odvětví státní správy, postup orgánů při jejím výkonu je pak upraven procesními zákony, zejména správním řádem, zákonem o státní kontrole a zákonem o správě daní a poplatků. Rozhodnutí při výkonu přenesené působnosti nepřezkoumávají orgány obce, ale nadřazené orgány státu (či nově orgány kraje, které tak činí v jejich přenesené působnosti - i na ně to bylo státem jen delegováno). Není-li účastník takového řízení s konečným rozhodnutím spokojen, nejde o konflikt mezi ním a obcí, leč o jeho konflikt se státem, který jsou povolány s definitivní platností rozhodovat soudy.

Samostatná působnost

je samosprávou obce - obec sama spravuje své záležitosti a ty záležitosti svých členů, jejichž spravování jí stát neodňal. V samostatné působnosti jedná obec svým vlastním jménem a na vlastní účet. Samospráva má dvojí podobu - soukromoprávní a veřejnoprávní.

Veřejnoprávní částí samosprávy je uplatňování přirozené autority ( moci) volených orgánů obce vůči těm, kteří je ustavili. Je to uplatňování vlastní vůle obce vůči veřejnosti, proto musí být tvorba této vůle i její uplatňování regulovány normami veřejného práva a proto i pro tuto část činnosti obce musí platit zásada, že co není zákonem povoleno, to je orgánům obce zakázáno. V každodenní praxi většiny obcí lze vysledovat tendenci občanů jako členů korporace svěřit obcím do jejich samostatné působnosti více moci, než kolik jí bylo státem aprobováno (přiznáno, uznáno), a to tím, že se domáhají zásahu orgánů obce nebo obecní regulace i v záležitostech, do nichž stát obcím zasahovat nedovoluje. Ze strany státu se pak projevuje tendence právě opačná - snaha co nejvíce zmenšit samosprávu obce či alespoň její samostatnost v samosprávě co nejvíce omezit a vázat na různé státní souhlasy.

Soukromoprávní část samosprávy je důsledkem toho, že obec jako právnická osoba je nadána též vlastnickým právem. Obec je vlastníkem věcí movitých i nemovitých a má vlastní peníze a je též zaměstnavatelem osob fysických. Jako vlastník obec též vstupuje na trh a je zde v rovném postavení se všemi ostatními osobami. Při realisaci soukromoprávního postavení obce pak platí i pro obec totéž co pro všechny ostatní soukromoprávní subjekty - co není zákonem či na základě zákona zakázáno, to je dovoleno. Protože však majetek obce má přeci jen poněkud jiný charakter než majetek jiných osob, neboť má sloužit společnému užívání občany obce, je obec na rozdíl od ostatních soukromoprávních subjektů v této své činnosti mnohem více omezována (například zákonem o zadávání veřejných zakázek, zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů či přímo omezujícími ustanoveními v zákoně o obcích ).

Nutno též podotknouti, že určitá část veřejnoprávní samostatné působnosti obce se v praxi uskutečňuje prostředky soukromoprávními, jakož i to, že některé soukromoprávní činnosti jsou obci právními předpisy z oboru veřejného práva uloženy jako povinnost. Tyto případy se zpravidla označují za závazky veřejné služby .

Samostatnou působnost - samosprávu - vykonávají ty orgány obce, které své p ostavení odvozují od vůle občanů, vyjádřené ve volbách. Tedy především zastupitelstvo a rada, jimž při tvorbě vůle obce jako právnické osoby a veřejné autory a kontrole její realisace pomáhají jimi zřízené orgány - výbory zastupitelstva a komise rady. Odborný úřednický aparát - obecní úřad - nemůže sám v otázkách samosprávných ničeho rozhodovat ( až na nepodstatné výjimky), ale plní pouze úkoly volenými orgány mu uložené. V samosprávných záležitostech však mohou občané rozhodovat za splnění zákonem stanovených podmínek i přímo - formou místního referenda (některé samosprávné otázky jsou však z referenda zákonem vyloučeny ).

Při realisaci své samosprávy se orgány obce musí stejně jako všechny jiné osoby řídit platnými zákony a prováděcími vyhláškami ústředních orgánů státní správy, tedy tím, co je publikováno ve Sbírce zákonů. Na rozdíl o působnosti přenesené tedy nemůže stát do této působnosti obce zasahovat svými pokyny a metodikami, ale pouze formou právního předpisu nebo individuálním rozhodnutím na základě právního předpisu vydaným; dozor státu nad touto činností obcí se omezuje na soulad úkonů obce se zákonem a jej provádějícími vyhláškami ústředních orgánů státní správy. Stát také neodpovídá za výkon samostatné působnosti obcí, ani neručí za její závazky a dluhy. Spory mezi občany a obcí při výkonu samostatné působnosti obce jsou povolány řešit soudy ( s výjimkami).

Obsah přenesené a samostatné působnosti ,

tedy co konkrétně patří do té či oné kategorie, je velmi těžké určit zejména proto, že od roku 1945 do roku 1990 obce neměly své vlastní orgány a nespravovaly se samy, leč byly spravovány státem a jeho k tomu určenými orgány - národními výbory. Právní předpisy z této doby tedy přirozeně neznají pojem samostatné působnosti obce, neboť vše, co národní výbory konaly, bylo činností státu, státní správou (a obce svobodné nebyly stejně jako nebyl svobodným nikdo). Teprve v nových právních předpisech se mezi samostatnou a přenesenou působností opět rozlišuje. Aby se lépe dařilo v praxi odlišit obě postavení obce, bylo do zákona o obcích k návrhu Plzně vloženo ustanovení, že hovoří-li libovolný zákon o působnosti obce nebo jejích orgánů a neříká přitom výslovně, že jde o působnost přenesenou, považuje se tato působnost automaticky za působnost samostatnou - projev samosprávy obce. Tedy zjednodušeně - svou vlastní působnost musí stát na obce přenést ( delegovat) výslovně a neučiní-li tak, má se za to, že nejde o delegaci, leč o aprobaci přirozené samostatnosti obce. Žel, toto ustanovení ještě nelze v praxi použít, neboť bude účinné až od příštího roku.

Do přenesené působnosti patří vše, co zákon prohlašuje za státní správu (výlučné rozhodování státu) a svěřuje k realisaci obcím. Do samostatné působnosti pak patří vše ostatní vyjma toho, co zůstává i dosud obsahem svobody jiných osob právnických i fysických, a též vyjma toho, co stát zákonem svěřuje některému svému orgánu nebo soudu. Pro občany statutárních měst může být dobrým vodítkem ke zjištění obsahu samostatné i přenesené působnosti právě statut jejich města, v němž mohou zjistit i konkrétní rozdělení rozhodovací pravomoci mezi orgány celoměstské a orgány obvodní.

Autonomie obce,

tedy právo vydávat vlastní právní předpisy, je též projevem přenesené (nařízení obce ) i samostatné (obecní vyhlášky) působnosti obce, avšak právní úprava těchto činností je natolik odlišná, že bude lépe věnovat jí samostatný článek.

Závěrem

lze jen konstatovat, že není-li občan spokojen s činností orgánů obce v oblasti přenesené působnosti, musí se nápravy domáhat u vyšších státních orgánů a všechna jeho podání k voleným přestavitelům obce budou bezvýsledná; neuspěje-li u státních orgánů (či orgánů kraje v jeho přenesené působnosti), musí se obrátit na orgány justiční. Naopak není-li občan spokojen s činností orgánů obce v její samostatné působnosti, je zbytečné domáhat se nápravy u orgánů kraje či orgánů státních (nemají-li v konkrétním případě podle zvláštního zákona svěřenu dozorovou působnost), leč musí se obrátit v prvé řadě na volené představitele obce a není-li ani poté s výsledkem spokojen, může se opět obrátit na orgány justiční (jejichž kompetence je však dosud dána téměř výhradně pro soukromoprávní část samostatné působnosti obce), či ještě lépe promítnout svou případnou nespokojenost (či naopak spokojenost ) do tvorby zastupitelského orgánu obce v komunálních volbách.


Název rubriky - Správní pr. - další příspěvky
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 17.6.2002 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 17.6.2002.
Příspěvek k publikaci připravil(a) Milan Duda

 

...

Odkaz na seznam soudů:
www.justice.cz

Studentské příspěvky
Další příspěvky
Obecní témata
Vybraná judikatura
Odkazy
    Kraje a krajské úřady
Hlavní město Praha
Jihomoravský kraj
Středočeský kraj
Jihočeský kraj
Karlovarský kraj
Liberecký kraj
Kraj Vysočina
Olomoucký kraj
Moravskoslezský kraj
Pardubický kraj
Plzeňský kraj
Ústecký kraj
Zlínský kraj
Královehradecký kraj
    Statutární města
Most
Liberec
Kladno
Jihlava
Hradec Králové
Havířov
České Budějovice
Brno
Hlavní město Praha
Pardubice
Ostrava
Opava
Olomouc
Zlín
Ústí nad Labem
Plzeň
    Vláda a ministerstva
Úřad Vlády ČR
Ministerstvo průmyslu a obchodu
Ministerstvo zdravotnictví
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
Ministerstvo obrany
Ministerstvo zahraničních věcí
Ministerstvo zemědělství
Ministerstvo životního prostředí
Ministerstvo kultury
Ministerstvo práce a sociálních věcí
Ministerstvo pro místní rozvoj
Ministerstvo financí
Ministerstvo dopravy a spojů
Ministerstvo spravedlnosti
Ministerstvo vnitra
    Ústřední správní úřady - přímo řízené vládou
Správa státních hmotných rezerv
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Úřad pro státní informační systém
Státní úřad pro jadernou bezpečnost
Komise pro cenné papíry
Národní bezpečnostní úřad
Český úřad zeměměřický a katastrální
Český báňský úřad
Úřad průmyslového vlastnictví
Český statistický úřad
    Ústřední správní úřady - podřízené ministerstvům
Česká obchodní inspekce
Česká školní inspekce
Státní energetická inspekce
Puncovní úřad
Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví
Ćeský úřad bezpečnosti práce
Česká inspekce životního prostředí
Česká správa sociálního zabezpečení
Český telekomunikační úřad
Státní veterinární správa
    Úřady mimo organizační strukturu státní správy
Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání
Úřad pro ochranu osobních údajů