Několik poznámek ke správnímu řízení podle zákona o státní správě a samosprávě ve školství

Zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, se sice v praxi aplikuje již více než 10 let, zdaleka to však neznamená, že by všechna jeho ustanovení byla jednoznačná a nevyvolávala otazníky nad svou aplikací v praxi (což lze koneckonců říci i o řadě dalších zákonů). Jedním z takových příkladů jsou i ustanovení upravující některá (správní) řízení podle tohoto zákona.

Jak již bývá v zákonech upravujících výkon veřejné správy zvykem, obsahují společná ustanovení zákona č. 564/1990 Sb. i paragraf vymezující vztah řízení podle tohoto zákona k zákonu č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Důvodem toho, že se do zákonů obdobná ustanovení zařazují, je skutečnost, že stávající správní řád svou věcnou působnost vymezuje dosud (především v případě územní veřejné správy) prostřednictvím orgánů veřejné moci, které na území ČR již od r. 1990 nepůsobí, a sice národních výborů (viz § 1 odst. 1 správního řádu, podle něhož se tento zákon vztahuje na řízení, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací rozhodují v oblasti státní správy národní výbory, ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, orgány Slovenské národní rady a jiné orgány státní správy). Obdobná ustanovení nalezneme v řadě dalších zákonů, např. ve stavebním zákoně (§ 140), v zákoně č. 254/2001 Sb., o vodách (§ 115 odst. 1), v zákoně č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích (§ 31 odst. 1), zákoně č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení (§ 54) atd.

Podle § 22 zákona č. 564/1990 Sb. se obecné předpisy o správním řízení (tzn. zákon č. 71/1967 Sb.) vztahují pouze na rozhodování podle § 3 odst. 2 zákona (rozhodování ředitele školy, předškolního zařízení nebo školského zařízení jako orgánu státní správy ve školství), § 7 písm. b) a c) zákona (upravuje rozhodování krajského úřadu jako orgánu státní správy ve školství), § 19 odst. 4 (ukládání pokut Českou školní inspekcí) a § 20 (rozhodování ředitele o podmíněném vyloučení žáka ze studia). V § 22 je dále výslovně stanoveno, že obecné předpisy o správním řízení se nevztahují na soukromé školy, církevní školy a školy zřízené podle § 14 odst. 2 (tzn. školy zřizované obcemi v rámci výkonu jejich samosprávy ve školství), což neplatí jedině pro rozhodování podle § 19 odst. 4. Ono negativní vymezení působnosti správního řádu se, přinejmenším ve vztahu ke školám zřizovaným obcemi, jeví jako nadbytečné a do jisté míry i matoucí. Správní řád se na výkon samosprávy (územní nebo zájmové) vztahuje jen v těch případech, kdy to zákon výslovně stanoví (viz dále) a je tedy nadbytečné tuto skutečnost v případě škol zřizovaných v samostatné působnosti obcemi uvádět.

Uvedená úprava může ale v daném případě vyvolávat otázky v tom smyslu, zda se správní řád vztahuje či nevztahuje na rozhodování ředitelů škol, které zákon označuje za orgány státní správy ve školství, zřizovaných obcemi. Vzhledem k tomu, jak obecně je cit. ustanovení formulováno, lze soudit, že tomu tak není, v § 14 odst. 2 se ale vedle škol mluví též o předškolních a školských zařízeních, která z působnosti správního řádu vyloučena nejsou.

Jak již z názvu zákona č. 564/1990 Sb. vyplývá, upravuje tento zákon působnost subjektů, resp. orgánů veřejné správy ve školství jak v oblasti státní správy (část druhá) tak i v oblasti samosprávy (část čtvrtá). V obou těchto oblastech veřejné správy přiznává zákon o státní správě a samosprávě ve školství subjektům, resp. orgánům veřejné správy pravomoci rozhodovat jednostranně o právech a povinnostech fyzických osob a současně upravuje i příslušnost rozhodovat o odvoláních proti vydaným rozhodnutím. A právě tady narazíme na více než sporná ustanovení.

Podle § 14 odst. 3 písm. a) zákona rozhoduje obec v rámci výkonu samosprávy ve školství o přijetí dětí do předškolního zařízení, školní jídelny, školní družiny nebo školního klubu, pokud počet přihlášených dětí přesahuje počet dětí, které lze přijmout. Zákon to sice výslovně nestanoví, z povahy věci nicméně plyne, že jde o rozhodování týkající se zařízení zřizovaných obcí, tedy zařízení podle § 14 odst. 2. V § 22 zákona je stanoveno, že obecné předpisy o správním řízení se nevztahují na soukromé školy, církevní školy a školy zřízené podle § 14 odst. 2. V tomto ustanovení se sice výslovně nemluví o předškolních zařízeních, školních jídelnách, školních družinách nebo školních klubech, to ale ještě samo o sobě neznamená, že by se správní řád na tato zařízení vztahoval. Zřizování a provoz těchto zařízení je ve smyslu § 14 odst. 2 zákona výkonem samostatné působnosti obce, což potvrzuje i zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, který výkon pravomocí vyplývajících z působnosti zakladatele a zřizovatele těchto zařízení rozděluje mezi zastupitelstvo obce a radu obce.

Zastupitelstvu obce je podle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích vyhrazeno zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce a schvalovat jejich zřizovací listiny. Radě obce je podle § 102 odst. 2 písm. b) tohoto zákona vyhrazeno plnit vůči právnickým osobám a zařízením (pojmem "zařízení" se míní organizační složky, které zákon č. 250/2000 Sb. definuje jako "zařízení bez právní subjektivity") založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce (§ 84 odst. 2). V § 35 odst. 2 zákona o obcích je stanoveno, že do samostatné působnosti obce patří mimo jiné záležitosti obsažené v § 84 a § 102. 

V případě zákona o správním řízení platí obecná zásada, že tento zákon se zásadně vztahuje na rozhodování o právech a povinnostech v oblasti státní správy (procesní odchylky nebo úplné vyloučení použití správního řádu musí být v těchto případech výslovně stanoveno zákonem - dlužno ovšem dodat, že úplné vyloučení správního řádu na rozhodování orgánů veřejné správy bez náhrady není ústavně konformní, což plyne z nálezu Ústavního soudu č. 3/1997 Sb.), zatímco na rozhodování o právech a povinnostech v oblasti samosprávy se naopak vztahuje jen pokud tak zákon výslovně stanoví (srov. např. D. Hendrych a kol..: Správní právo - obecná část, 2. vyd., Praha 1996, s. 165). Příkladem toho, kdy se správní řád vztahuje na rozhodování v oblasti (územní) samosprávy, je § 147 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, na jehož základě se správní řád vztahuje na řízení o ukládání pokut za správní delikty podle zákona o obcích, což je výkon samostatné působnosti obce (srov. § 102 odst. 2 písm. k a § 35 odst. 2 zákona o obcích). Ve vztahu k zákonu č. 564/1990 Sb. uvedená zásada znamená, že na rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti samosprávy ve školství se správní řád vztahuje jen v těch případech, kde to zákon č. 564/1990 Sb. výslovně stanoví. V tomto zákoně ale není nikde stanoveno, že by se správní řád vztahoval na rozhodování obce při výkonu samosprávy ve školství podle § 14 odst. 3 písm. a) zákona, což znamená, že obec v těchto případech podle správního řádu nepostupuje.

Na samotné této skutečnosti by nebylo nic zarážejícího, protože by to nebyl zdaleka jediný případ, kdy se správní řád nepoužije na výkon samostatné působnosti obce, zcela nejasným ale zůstává vztah tohoto ustanovení k § 7 písm. c) zákona. Podle něj orgán kraje v přenesené působnosti (tzn. krajský úřad - viz § 67 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích) rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutím obce vydaným na základě § 14 odst. 3 písm. a), tedy proti rozhodnutím o přijetí dětí do předškolního zařízení, školní jídelny, školní družiny nebo školního klubu, pokud počet přihlášených dětí přesahuje počet dětí, které lze přijmout. Toto ustanovení tedy nutně evokuje otázku, jakým způsobem (jakým procesním postupem) a na základě jakých kritérií rozhoduje krajský úřad v rámci výkonu přenesené působnosti (státní správy) o odvoláních proti rozhodnutím obce přijatým v její samostatné působnosti.

Jak již bylo řečeno, na rozhodování obce podle § 14 odst. 3 písm. a) se správního řádu nepoužije, obec tudíž v těchto případech nevydává správní rozhodnutí podle § 47 správního řádu, které by bylo výsledkem správního řízení podle tohoto zákona. To může na druhou stranu samozřejmě vyvolávat určité otazníky jak a na základě čeho obec rozhoduje. S ohledem na to, že jde o výkon samostatné působnosti, při kterém je obec na základě § 35 odst. 3 písm. b) zákona o obcích vázána jen zákony a jinými právními předpisy (a žádný zákon ani jiný právní předpis nestanoví bližší kritéria), nic nebrání obci v tom, aby si svým vnitřním předpisem (např. usnesením rady obce) taková kritéria upravila v mezích zákona sama.

Ať tak či tak, na rozhodování krajského úřadu o odvolání proti rozhodnutí obce podle § 14 odst. 3 písm. a) zákona ve vztahu k obci a její samostatné působnosti nelze ustanovení § 53 a násl. zákona o správním řízení ani žádná jiná ustanovení správního řádu o opravných prostředcích použít, neboť nerozhoduje-li podle správního řádu obec v "prvním" stupni, není možné aby podle správního řádu rozhodoval krajský úřad ve stupni "druhém" s důsledky, které správní řád pro tyto případy předpokládá. Krajský úřad nemůže rozhodnutí obce zrušit ani změnit a ni zrušit a vrátit k novému projednání, jak to pro správní řízení předpokládá § 59 odst. 2 a 3 správního řádu.

Pokud by krajský úřad přesto rozhodnutí obce zrušil či do něj jinak zasáhl, byl by takový postup s největší pravděpodobností v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, podle kterého může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků pouze stát, a to jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Tento článek je jednou ze záruk samosprávy územních samosprávných celků (čl. 8 Ústavy ČR). Ústava ČR v hlavě sedmé ani na jiném místě vůbec nepředpokládá (a tedy ani neumožňuje), že by jeden samosprávný celek zasahoval při výkonu své působnosti, ať již samostatné nebo přenesené, do činnosti (samosprávy) jiného samosprávného celku, v daném případě tedy kraj prostřednictvím krajského úřadu do samosprávy obce.

Tomuto pojetí vzájemného vztahu obcí a krajů odpovídá i čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR, resp. § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle nichž má územní samosprávný celek (tedy i obec) právo podat Ústavnímu soudu ústavní stížnost pouze proti nezákonnému zásahu státu, nemá ale právo podat ústavní stížnost proti nezákonnému zásahu jiného územního samosprávného celku. Dosud jednoznačně nevyřešenou (a prakticky ani nediskutovanou) otázkou nicméně zůstává, jak vykládat pojem "zásah státu" použitý v čl. 101 odst. 4 Ústavy - zda ve smyslu organizačním, kdy by znamenal pouze možnost zásahu (při výkonu působnosti) některého ze státních orgánů, ať již jde o orgán moci výkonné, soudní nebo zákonodárné nebo naopak ve smyslu funkčním, kdy by se vycházelo nikoliv z charakteru zasahujícího orgánu veřejné moci ale z povahy činnosti (působnosti), tedy z toho, zda v tom kterém případě jde či nejde o výkon státní správy, ať již státní správy přímé nebo státní správy nepřímé, tedy státní správy, která byla zákonem svěřena subjektu nebo orgánu od státu oddělenému, tedy takovému, který není součástí výkonné, zákonodárné nebo soudní moci (v daném případě tedy kraji, resp. krajskému úřadu).

Pokud by převážil první naznačený výklad, tedy že pojem "stát", resp. "zásah státu" užitý v cit. článcích Ústavy, resp. zákona o Ústavním soudu je třeba vykládat ve smyslu organizačním, jakékoliv zákonné ustanovení předpokládající zásah kraje (orgánu kraje) při výkonu jeho přenesené působnosti do samostatné působnosti obce by ve smyslu čl. 9 odst. 1 Ústavy ČR (podle něj může být Ústava měněna nebo doplňována jen ústavními zákony) vyžadovalo doplnění jednak čl. 101 odst. 4, kde by se muselo uvést, za jakých podmínek a jakým způsobem může kraj (krajský úřad, resp. jiný orgán kraje) do činnosti obce zasahovat a jednak čl. 87 odst. 1 písm. c), kde by se musel objevit další typ ústavní stížnosti, jejímž prostřednictvím by se mohly obce proti nezákonnému zásahu kraje do své samostatné působnosti bránit.

Převážil-li by výklad druhý, tedy chápání pojmu "stát" a "státní moc" ve smyslu funkčním, byla by situace jednodušší. V takovém případě by ovšem v zájmu odstranění jakýchkoliv pochybností v tomto směru muselo být v příslušném zákoně vždy výslovně stanoveno, že výkon státní správy, při němž dochází ze strany orgánů kraje k zásahům do samostatné působnosti obce, je výkonem státní moci, kterou za stát vykonává příslušný orgán kraje. Touto úpravou by bylo nejspíše učiněno zadost čl. 101 odst. 4 Ústavy, kde se mluví pouze o státu a zároveň by bylo jednoznačné, že obce nejsou zbaveny práva obrany proti případným nezákonným zásahům orgánů krajů do jejich samostatné působnosti formou komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Dlužno ovšem dodat, že Poslanecká sněmovna i Senát se při projednávání vládního návrhu novely zákona o obcích souvisejícího s ukončením činnosti okresních úřadů (sněmovní tisk 1156, senátní tisk 281) přiklonili k výkladu podle hlediska organizačního, když odmítli variantu, podle níž měl být výkon správního dozoru nad působností obcí svěřen krajským úřadům v rámci výkonu přenesené působnosti.

V případě § 7 písm. c) zákona č. 564/1990 Sb. tedy krajský úřad nemůže z výše uvedených důvodů při rozhodování o odvolání proti rozhodnutí obce do její samostatné působnosti zasáhnout způsobem předpokládaným v ustanoveních správního řádu upravujících odvolací řízení a jeho rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí obce podle § 14 odst. 3 písm. a) může mít nanejvýš doporučující účinky, které však nejsou (a být nemohou) pro obec závazné. De lege ferenda je samozřejmě otázkou, zda by se i na rozhodování obce podle § 14 odst. 3 písm. a) neměl správní řád vztahovat, resp. zda by toto rozhodování obce nemělo režimu nějakého procesního předpisu podléhat, neboť ze strany obce jde o jednostranné (vrchnostenské) rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy. Dokud ale tuto zásadu nebude zákon č. 564/1990 Sb. v té či oné podobě výslovně vyjadřovat, obce podle stávajícího správního řádu nepostupují a postupovat nemohou, neboť věcnou působnost zákona nelze rozšiřovat výkladem.

Obdobná situace ovšem v případě tohoto zákona nastává nejen ve vztahu krajský úřad - obec, ale i ve vztahu obec - ředitel (školy, předškolního nebo školského zařízení zřízeného obcí), tentokrát ovšem v obráceném gardu. Podle § 14 odst. 3 písm. b) zákona rozhoduje obec o odvolání proti rozhodnutí ředitele ve věcech správních uvedených v § 3 odst. 2 písm. c) a k), pokud se jedná o předškolní zařízení, školy a školská zařízení zřizovaná obcí.

V již citovaném § 22 zákona je stanoveno, že na rozhodování podle § 3 odst. 2 zákona, tedy na rozhodování ředitele jako orgánu státní správy ve školství, se obecné předpisy o správním řízení (tedy správní řád) vztahují. Ředitel tedy při rozhodování podle § 3 odst. 2 vystupuje jako orgán státní správy, rozhoduje podle správního řádu a vydává správní rozhodnutí v rámci výkonu státní správy (viz též název části druhé). Obec ovšem rozhoduje o odvoláních proti jeho rozhodnutím vydaným podle § 3 odst. 2 písm. c) a k) v rámci výkonu své samostatné působnosti, což vyplývá ze systematického zařazení ustanovení § 14 odst. 3 písm. b), přičemž na její rozhodování se již (opět na základě § 22) správní řád nevztahuje. Vzniká tak nad ještě spletitější situace než v právním případě, neboť obec jako subjekt územní samosprávy má při výkonu své samostatné působnosti rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí orgánu státní správy vydanému při výkonu státní správy, a to navíc postupem, na který se správní řád nevztahuje. Na základě § 102 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, podle kterého v těch záležitostech, které patří do samostatné působnosti obce a nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo si je zastupitelstvo obce nevyhradí, rozhoduje rada obce, bude v daném případě rozhodovat právě tento orgán.

Výše uvedené nelogičnosti plynoucí jednak ze vzájemných vztahů obcí a krajů a jednak z vymezení věcné působnosti správního řádu nelze překlenout výkladem, a proto nezbude, než je vyřešit změnou zákona, nejspíše v souvislosti s vydáním nového správního řádu.


Název rubriky - Správní pr. - další příspěvky
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 22.7.2002 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 19.7.2002.
Příspěvek k publikaci připravil(a) Josef Vedral

 

...

Odkaz na seznam soudů:
www.justice.cz

Studentské příspěvky
Další příspěvky
Obecní témata
Vybraná judikatura
Odkazy
    Kraje a krajské úřady
Hlavní město Praha
Jihomoravský kraj
Středočeský kraj
Jihočeský kraj
Karlovarský kraj
Liberecký kraj
Kraj Vysočina
Olomoucký kraj
Moravskoslezský kraj
Pardubický kraj
Plzeňský kraj
Ústecký kraj
Zlínský kraj
Královehradecký kraj
    Statutární města
Most
Liberec
Kladno
Jihlava
Hradec Králové
Havířov
České Budějovice
Brno
Hlavní město Praha
Pardubice
Ostrava
Opava
Olomouc
Zlín
Ústí nad Labem
Plzeň
    Vláda a ministerstva
Úřad Vlády ČR
Ministerstvo průmyslu a obchodu
Ministerstvo zdravotnictví
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
Ministerstvo obrany
Ministerstvo zahraničních věcí
Ministerstvo zemědělství
Ministerstvo životního prostředí
Ministerstvo kultury
Ministerstvo práce a sociálních věcí
Ministerstvo pro místní rozvoj
Ministerstvo financí
Ministerstvo dopravy a spojů
Ministerstvo spravedlnosti
Ministerstvo vnitra
    Ústřední správní úřady - přímo řízené vládou
Správa státních hmotných rezerv
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Úřad pro státní informační systém
Státní úřad pro jadernou bezpečnost
Komise pro cenné papíry
Národní bezpečnostní úřad
Český úřad zeměměřický a katastrální
Český báňský úřad
Úřad průmyslového vlastnictví
Český statistický úřad
    Ústřední správní úřady - podřízené ministerstvům
Česká obchodní inspekce
Česká školní inspekce
Státní energetická inspekce
Puncovní úřad
Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví
Ćeský úřad bezpečnosti práce
Česká inspekce životního prostředí
Česká správa sociálního zabezpečení
Český telekomunikační úřad
Státní veterinární správa
    Úřady mimo organizační strukturu státní správy
Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání
Úřad pro ochranu osobních údajů