Několik poznámek k právnímu postavení národních parků a jejich správ z hlediska Ústavy ČR a zákona o ochraně přírody a krajiny

Zřizování národních parků jako zvláště chráněných území a výkon státní správy v oblasti ochrany přírody a krajiny upravuje zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 15 odst. 3 tohoto zákona se národní parky, jejich poslání a bližší ochranné podmínky vyhlašují zákonem. Podle § 78 odst. 1 tohoto zákona vykonávají na území národních parků a jejich ochranných pásem státní správu v ochraně přírody a krajiny správy národních parků, není-li podle tohoto zákona příslušná obec, Ministerstvo životního prostředí nebo Česká inspekce životního prostředí. Toto ustanovení rovněž odkazuje na přílohu zákona, v níž je uveden přehled správ národních parků (a chráněných krajinných) oblastí na území České republiky.

Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Pojem "správní úřad" podle cit. ustanovení Ústavy nahradil dříve užívaný pojem "orgán státní správy" (srov. D. Hendrych/C. Svoboda a kol.: Ústava České republiky - komentář, Praha 1997, s. 124). V § 75 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je stanoveno, že orgány ochrany přírody a krajiny, mezi něž patří i správy národních parků (viz § 75 odst. 1 písm. c) zákona) vykonávají státní správu na úseku ochrany přírody a krajiny podle tohoto zákona. To znamená, že správy národních parků a chráněných krajinných oblastí jsou správními úřady ve smyslu čl. 79 odst. 1 Ústavy a musejí proto splňovat v Ústavě stanovené předpoklady. Z cit. ustanovení Ústavy vyplývá, že správní úřady musejí splňovat dvě podmínky, a sice musejí být zřízeny formou zákona a zákonem musí být stanovena jejich působnost.

Zaměříme-li ale pozornost na národní parky existující na našem území, zjistíme, že tyto požadavky splňuje pouze Národní park České Švýcarsko zřízený zákonem č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 2 se tímto zákonem zřizuje správní úřad Správa Národního parku České Švýcarsko se sídlem v Krásné Lípě, který je podřízen ministerstvu (§ 2 odst. 1). V čele Správy stojí ředitel, kterého jmenuje a odvolává ministr životního prostředí (§ 2 odst. 2). Správa vykonává na území národního parku působnost stanovenou zvláštním zákonem, jímž je zákon o ochraně přírody a krajiny a zákonem o vyhlášení národního parku (§ 2 odst. 3). Citovaná ustanovení zákona o vyhlášení Národního parku České Švýcarsko tak plně odpovídají požadavkům čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR (zákonem je vymezena jak územní tak věcná působnost správy národního parku jako správního úřadu). Totéž se ale nedá říci o národních parcích a správách těchto národních parků zřízených před účinností zákona o ochrany přírody a krajiny.

Tak např. Správa národního parku Šumava byla zřízena na základě nařízení vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje národní park Šumava a stanoví podmínky jeho ochrany. Toto nařízení vlády bylo vydáno na základě § 8 odst. 1 zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, podle něhož národní parky zřizovala a jejich organisaci a podmínky ochrany stanovovala vláda nařízením (tento zákon byl k 1. 6. 1992 zrušen právě zákonem č. 114/1992 Sb.). Podle § 3 odst. 1 cit. nařízení vlády byla Správa národního parku Šumava odbornou organizací zřizovanou a řízenou Ministerstvem životního prostředí, které schvalovalo její statut a jmenovalo jejího ředitele (ustanovení § 3 nařízení vlády bylo zrušeno zákonem č. 114/1992 Sb. - viz § 92 tohoto zákona). Jako odborná organizace byla Správa národního parku Šumava zřízena rozhodnutím ministra životního prostředí č. 9/91 ze dne 27.6.1991 jako státní příspěvková organizace na základě § 31 zák. č. 576/1990 Sb. pod názvem "Správa národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava, příspěvková organizace". V tomto rozhodnutí byla v rámci předmětu činnosti organizace uvedena mimo jiné i státní správa v oboru ochrany přírody na území národního parku a chráněné krajinné oblasti.

Z hlediska tehdejší zákonné úpravy bylo ovšem toto ustanovení zřizovací listiny o výkonu státní správy zcela irelevantní. Státní správu v oblasti ochrany přírody vykonávaly podle zákona č. 40/1956 Sb. ministerstvo školství a kultury a odbory kultury rad krajských národních výborů (§ 13 odst. 1 cit. zákona), resp. místní a okresní národní výbory (§ 13 odst. 2 cit. zákona). Řízení a dozor ve věcech státní ochrany přírody vykonávalo ministerstvo školství a kultury (§ 16 cit. zákona). Zákon č. 40/1956 Sb. neumožňoval přenést výkon státní správy na jiné subjekty, tedy ani na příspěvkovou organizaci, natož pak formou její zřizovací listiny. Není asi třeba zdůrazňovat, že taková praxe není tím spíše možná ani dnes.

Ani před účinností Ústavy ČR (1.1.1993) ani po její účinnosti nebyl vydán zákon, jímž by byla zřízena Správa národního parku (a chráněné krajinné oblasti) Šumava jako správní úřad způsobem, který předpokládá čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR. V § 78 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. je sice stanoveno, že přehled správ a jejich sídla jsou uvedeny v příloze tohoto zákona, v této příloze je ale pouze seznam národních parků (a chráněných krajinných oblastí) s příslušným odkazem na právní předpis, jímž byly zřízeny a s uvedením sídla správy, nikoliv ale už přehled správ, jak to předpokládá cit. ustanovení a jak to vyžaduje čl. 79 odst. 1 Ústavy. Obdobně jsou na tom i ostatní národní parky a jejich správy (národní park Podyjí byl zřízen nařízením vlády č. 164/1991 Sb. a Krkonošský národní park nařízením vlády č. 165/1991 Sb.).

Pokud jde o druhou podmínku, kterou musejí správní úřady podle čl. 79 odst. 1 Ústavy splňovat, tedy mít působnost stanovenou zákonem, je třeba hledat opět v zákoně č. 114/1992 Sb. Připomeňme jen, že působností správního úřadu se rozumí jak působnost věcná tak působnost územní (srov. např. V. Pavlíček - J. Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, I. díl - ústavní systém, Praha1998, s. 262 nebo D. Hendrych, cit. dílo, s. 124 až 125). Zákon o ochraně přírody a krajiny stanoví věcnou působnost správ národních parků v oblasti výkonu státní správy v § 78. V případě určení jejich územní působnosti ale jen odkazuje na území národních parků. Pro určování území národních parků ovšem zákon č. 114/1992 Sb. předpokládá formu zákona (§ 15 odst. 3), což z hlediska postavení správy národního parku jako správního úřadu odpovídá čl. 79 odst. 1 Ústavy, který pro stanovení působnosti správního úřadu (jak věcné tak územní) vyžaduje formu zákona.

Tuto podmínku, tedy stanovení územní působnosti zákonem, splňuje ovšem k dnešnímu dni opět pouze národní park České Švýcarsko zřízený již zmíněným zákonem č. 161/1999 Sb. a správa tohoto národního parku jako správní úřad. Podle § 1 odst. 1 tohoto zákona je územní vymezení tohoto národního parku uvedeno v příloze č. 1 tohoto zákona, čímž je Ústavou ČR stanoveným způsobem vymezena územní působnost správy národního parku jako správního úřadu.

Pokud jde o ty národní parky, které byly zřízeny před účinností zákona č. 114/1992 Sb., tedy za platnosti zákona č. 40/1956 Sb., obsahuje zákon o ochraně přírody a krajiny pouze jediné přechodné ustanovení upravující jejich právní postavení. Tímto ustanovením je § 90 odst. 9, který stanoví, že národní parky vyhlášené podle § 8 zákona č. 40/1956 Sb. jsou nadále chráněny jako národní parky podle § 15 zákona. Formulace, že dříve zřízené národní parky jsou nadále chráněny jako národní parky podle § 15 zákona je ale z hlediska právního postavení národního parku nedostatečná. Odkazuje-li se totiž pouze na § 15, který obsahuje jen obecné formulace, zůstává zcela opomenut např. § 16, který vymezuje základní ochranné podmínky národních parků. Právní postavení národních parků zřízených před 1. 6. 1992 se tak neřeší komplexně a jednoznačně.

Chtěl-li zákonodárce stanovit, že národní parky a jejich správy zřízené podle zákona č. 40/1956 Sb. mají stejné právní postavení jako národní parky a správy národních parků zřízené podle zákona č. 114/1992 Sb., měl tak učinit např. formulací "národní parky zřízené podle zákona č. 40/1956 Sb. se pokládají za národní parky podle tohoto zákona (tzn. podle zákona č. 114/1992 Sb.) a správy těchto národních parků se pokládají za správy národních parků podle tohoto zákona". Vzhledem k tomu, že tak zákonodárce neučinil, dostalo se po 1. 1. 1993 postavení národních parků a jejich správ zřízených před 1. 6. 1992 pouhým nařízením vlády do rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR, protože v jejich případě jednak chybí právní předpis síly zákona, jímž by byly správy těchto národních parků zřízeny jako správní úřady a jednak chybí právní předpis síly zákona, jímž by byla vymezena územní působnost správ těchto národních parků, tedy území národního parku. Zákonem je tak vymezena je pouze věcná působnost správ těchto národních parků, a to v § 78 zákona č. 114/1992 Sb., což je z hlediska čl. 79 odst. 1Ústavy zcela nedostatečné.

Na základě těchto skutečností jsou právně zpochybnitelné všechny právní akty vydané správami národních parků (s výjimkou správy národního parku České Švýcarsko) domněle z pozice správního úřadu, neboť byly vydány orgány, který nebyly zřízeny a jejich územní působnost nebyla stanovena způsobem, který předpokládá Ústava ČR a nejedná se tedy o správní úřady. Z hlediska teorie správního práva je třeba pokládat takové správní akty za nulitní.

Samostatnou otázkou je vymezení zón ochrany přírody v národních parcích. Členění národního parku do zón ochrany přírody upravovala původně příslušná nařízení vlády, jimiž byly jednotlivé národní parky zřízeny. V případě národního parku Šumava to byl § 4 nařízení vlády č. 163/1991 Sb., v případě národního parku Podyjí § 4 nařízení vlády č. 164/1991 Sb. a v případě Krkonošského národního parku § 4 nařízení vlády č. 165/1991 Sb. Všechna tato nařízení byla vytvářena podle stejného vzoru a na základě jejich § 4 odst. 5 mělo vymezení jednotlivých zón stanovit ministerstvo životního prostředí po projednání s dotčenými orgány státní správy a v dohodě s federálním ministerstvem obrany a ministerstvem zemědělství ČR a zaznamenat je v mapách v měřítku 1:25 000 a menším uložených na Ministerstvu životního prostředí, ministerstvu zemědělství ČR, dotčených okresních a obecních úřadech a na příslušné správě národního parku.

Stejné ustanovení o zónách ochrany přírody obsahoval původně i § 17 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., který stanovil, že "vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví orgán ochrany přírody v dohodě s federálním ministerstvem obrany a ministerstvem zemědělství České republiky a po projednání s dotčenými ústředními orgány státní správy, okresními úřady a obcemi a zaznamená je v mapových podkladech vhodného měřítka, uložených též u všech orgánů, s nimiž byly zóny projednány. Hranice první zóny vyznačí orgán ochrany přírody vhodným způsobem v terénu." Toto ustanovení bylo ale s účinností od 1. 1. 2000 nahrazeno novým zněním (viz zákon č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů), podle něhož "vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou po projednání s dotčenými obcemi" a "hranice první zóny vyznačí správa národního parku v terénu vhodným způsobem".

Vyhláška ministerstva životního prostředí vymezující zóny ochrany přírody v některém z národních parků nicméně po 1. 1. 2000, tedy po účinnosti zákona č. 161/1999 Sb., který novelizoval § 17 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, vydána nebyla a zákon č. 161/1999 Sb. neobsahuje ani žádné přechodné ustanovení, v němž by zónám ochrany přírody v národních parcích vymezeným před 1. 1. 2000 přiznal status zón ochrany přírody podle nového znění § 17 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Zóny ochrany přírody vymezené před účinností zákona č. 161/1999 Sb. proto až do vydání příslušné vyhlášky Ministerstva životního prostředí nelze pokládat za zóny ochrany přírody ve smyslu § 17 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Jakýkoliv správní akt, který vymezuje zóny ochrany přírody a nemá formu vyhlášky Ministerstva životního prostředí, odporuje čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (viz též čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), je z tohoto hlediska po účinnosti zákona č. 161/1999 Sb., tedy po 1. 1. 2000, aktem nulitním a jakékoliv odkazy na tyto zóny (např. ve správních rozhodnutích vydávaných na základě § 66 zákona č. 114/1992 Sb.) proto nemají žádné právní opodstatnění.


Název rubriky - Správní pr. - další příspěvky
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 21.10.2002 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 21.10.2002.
Příspěvek k publikaci připravil(a) Josef Vedral

 

...

Odkaz na seznam soudů:
www.justice.cz

Studentské příspěvky
Další příspěvky
Obecní témata
Vybraná judikatura
Odkazy
    Kraje a krajské úřady
Hlavní město Praha
Jihomoravský kraj
Středočeský kraj
Jihočeský kraj
Karlovarský kraj
Liberecký kraj
Kraj Vysočina
Olomoucký kraj
Moravskoslezský kraj
Pardubický kraj
Plzeňský kraj
Ústecký kraj
Zlínský kraj
Královehradecký kraj
    Statutární města
Most
Liberec
Kladno
Jihlava
Hradec Králové
Havířov
České Budějovice
Brno
Hlavní město Praha
Pardubice
Ostrava
Opava
Olomouc
Zlín
Ústí nad Labem
Plzeň
    Vláda a ministerstva
Úřad Vlády ČR
Ministerstvo průmyslu a obchodu
Ministerstvo zdravotnictví
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
Ministerstvo obrany
Ministerstvo zahraničních věcí
Ministerstvo zemědělství
Ministerstvo životního prostředí
Ministerstvo kultury
Ministerstvo práce a sociálních věcí
Ministerstvo pro místní rozvoj
Ministerstvo financí
Ministerstvo dopravy a spojů
Ministerstvo spravedlnosti
Ministerstvo vnitra
    Ústřední správní úřady - přímo řízené vládou
Správa státních hmotných rezerv
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Úřad pro státní informační systém
Státní úřad pro jadernou bezpečnost
Komise pro cenné papíry
Národní bezpečnostní úřad
Český úřad zeměměřický a katastrální
Český báňský úřad
Úřad průmyslového vlastnictví
Český statistický úřad
    Ústřední správní úřady - podřízené ministerstvům
Česká obchodní inspekce
Česká školní inspekce
Státní energetická inspekce
Puncovní úřad
Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví
Ćeský úřad bezpečnosti práce
Česká inspekce životního prostředí
Česká správa sociálního zabezpečení
Český telekomunikační úřad
Státní veterinární správa
    Úřady mimo organizační strukturu státní správy
Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání
Úřad pro ochranu osobních údajů