Protiústavní úprava správního soudnictví byla definitivně zlikvidována.

27. června 2001 zrušil Ústavní soud České republiky celou pátou část občanského soudního řádu, upravující tzv. správní soudnictví, tedy pravidla přezkumu činnosti státní správy soudy. Vykonatelnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (ve Sbírce zákonů publikován pod č. 276/2001 Sb.) byla odložena k 31. 12. 2002; do té doby musí Parlament přijmout zcela novou právní úpravu této oblasti. Měl by přitom respektovat důvody, které vedly k prohlášení současného stavu za protiústavní. Tyto důvody shrnul Ústavní soud v odůvodnění svého rozhodnutí takto:

Především nejsou některé aktivity veřejné správy, stejně jako její případná nečinnost, pod kontrolou soudní moci vůbec. Dále pak ne každý, kdo může být ve svých právech dotčen správním rozhodnutím, má právo obrátit se na soud. Pokud pak i takové právo má, není stranou v plnohodnotném fair procesu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ač by tomu tak v řadě věcí býti mělo. Vydané soudní rozhodnutí je pak konečné a (s výjimkou ústavní stížnosti) nereformovatelné, což vede k nejednotné judikatuře, jakož i k nerovnému postavení správního úřadu, tedy ke stavu rozpornému s požadavky právního státu. Konečnost některých rozhodnutí (zastavení řízení) pak může vést i k odmítnutí spravedlnosti. Konečně pak výkon správního soudnictví je organizován způsobem, který ignoruje skutečnost, že Ústava v čl. 91 uvádí jako součást soustavy soudů Nejvyšší správní soud.

Stručný komentář si zaslouží především druhá a třetí věta tohoto shrnutí: Ústavní soud především výslovně konstatoval, že právní úprava činnosti veřejné správy jako celku, včetně soudního přezkumu její činnosti, v některých případech dostatečně nechrání práva těch, jichž se tato činnost týká. Problematická přitom není obecná definice účastníka podle § 14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ale skutečnost, že mnohé zvláštní právní předpisy okruh účastníků někdy velmi výrazným způsobem omezují (Ústavní soud uvedl jako příklad řízení o stanovení chráněného ložiskového území podle § 17 zákona č. 44/1988 Sb., horního zákona; analogicky lze poukázat např. na řízení podle zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využití atomové energie (atomový zákon), v nichž se rozhoduje o podmínkách pro využívání jaderné energie a ionizujícího záření). Jen takto úzce definovaný okruh účastníků mohl podle dosavadní úpravy napadat rozhodnutí správních úřadů, vydaná podle těchto předpisů, před soudem.

Z účasti ve správním řízení i z možnosti podat správní žalobu jsou tak podle Ústavního soudu v některých případech vyloučeny subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím orgánu státní správy dotčeny. Tím dochází k nerovnému postavení osob dotčených ve svých právech správním rozhodnutím. Takový stav je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech rady Evropy (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb. Jakožto mezinárodní smlouva o lidských právech má ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR přednost před zákonem a Ústavní soud může v souladu s čl. 87 odst. 1 písm.b) Ústavy zrušit právní předpis, který je s ní v rozporu), neboť není splněn požadavek, že každý, o jehož občanských právech nebo závazcích správní úřad rozhoduje, musí mít zaručeno právo na přístup k soudnímu přezkumu rozhodnutí (pojem "občanská práva a závazky" není v Úmluvě výslovně definován; jeho obsah je nutno odvozovat z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Štrasburský tribunál přitom pojem "občanská práva" vykládá dosti široce a řadí do této oblasti i mnohé otázky, na které české právo, resp. správní úřady i soudy, pohlížejí jako na věci práva veřejného).

V rozporu s citovaným článkem 6 Úmluvy o lidských právech je i skutečnost, že podle dosavadní právní úpravy správní soudy přezkoumávají pouze zákonnost rozhodnutí správních úřadů. Týká-li se správní řízení "občanských práv a závazků" (viz pozn. č. 2) a také ve veškerých trestních věcech (včetně rozhodnutí o přestupcích), musí nová úprava správního soudnictví zabezpečit tzv. "plnou jurisdikci" správních soudů, tedy stav, kdy soud bude přezkoumávat i věcnou správnost rozhodnutí úřadu (např. přiměřenost použití správního uvážení nebo uloženého trestu). Dalším důvodem pro zrušující výrok Ústavního soudu byl fakt, že současný systém správního soudnictví neposkytuje soudní ochranu před nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nemají charakter a formu správního rozhodnutí (zejména bezprostřední zásahy či zákroky - např. bezpečnostních orgánů, či vydávání osvědčení). Stejně tak chybí prostředky soudní ochrany před nečinností správního úřadu. Za odporující Ústavě byla konečně Ústavním soudem prohlášena i neexistence Nejvyššího správního soudu (jehož zřízení Ústava předpokládá), který by mohl přezkoumávat zákonnost rozhodování správních soudů a sjednocovat jejich judikaturu.

Pro oblast klasických lidských a občanských práv je význam komentovaného nálezu jednoznačný: pokud jej nová právní úprava bude respektovat, měli by mít ti, kdo se na těchto právech budou cítit dotčeni, větší šanci domoci se jejich soudní ochrany. Již nyní, tedy i před vykonatelností nálezu (do konce roku 2002) by podle mého názoru měly správní soudy, rozhodující podle dosavadního znění části páté o.s.ř., interpretovat ustanovení o podmínkách aktivní legitimace k podání správní žaloby i pojem "přezkum zákonnosti rozhodnutí" šířeji než dosud. Jestliže se totiž v tomto období musí řídit ustanoveními, která Ústavní soud prohlásil za odporující ústavnímu pořádku, měly by je alespoň vykládat co možná nejvíce "ústavně konformním" způsobem.

Mgr. Pavel Černý

Autor je členem EPS a doktorandem PrF MU v Brně.

Článek byl publikován redakcí JURISTIC v rámci spolupráce s EPS.