Zákonem č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny je účast občanských sdružení a  jejich organisačních složek zakotvena takto:

§ 70 Účast občanů

(1) Ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů při orgánech ochrany přírody.

(2) Místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení"), je oprávněna, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby byla předem informována o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona.

(3) Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení.

Protože v praxi dochází ke sporům o výklad těchto ustanovení a o jejich aplikaci, kdy je ze strany správních orgánů občanským sdružením v účasti na správních řízeních bráněno, čímž dochází k nepřípustnému zmenšování práv občanů, nebo naopak kdy jsou do správních řízení těmito orgány občanská sdružení přibírána v co nejširším rozsahu, čímž jsou naopak poškozováni ostatní účastníci řízení, je nezbytné pro řádnou aplikaci provést co nejširší právní rozbor této právní úpravy v kontextu souvisících ustanovení jiných právních předpisů. Zmiňovány však nejsou další případné důvody účasti občanských sdružení ve správních řízení ani jejich účastenství na základě jiných právních předpisů.1

Podmínky účasti

Odstavcem třetím shora uvedeného paragrafu je stanoveno, že občanské sdružení má postavení účastníka správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v dalších podmínkách pak odkazuje na odstavec druhý.

Druhý odstavec téhož paragrafu však neupravuje přímo účast občanského sdružení ve správních řízeních, leč zakotvuje právo na informace, a stanoví, že právo na informace má místně příslušná jednotka občanského sdružení, která má právní subjektivitu, pokud ochrana přírody a krajiny je hlavním posláním občanského sdružení podle jeho stanov. Obsahem informačního práva je pak předchozí informace o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem č. 114/1992 Sb.

Z těchto ustanovení tedy vyplývají tyto podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení:

1. občanské sdružení má ve svých stanovách jako hlavní poslání uvedenu ochranu přírody a  krajiny
2. jde o místně příslušnou organisační jednotku občanského sdružení
3. místně příslušná jednotka občanského sdružení má právní subjektivitu
4. jde o řízení, při němž může být dotčen zájem ochrany přírody a krajiny
5. dotýkaný zájem ochrany přírody a krajiny je chráněn podle zákona č. 114/1992 Sb.
6. občanské sdružení oznámí svou účast správnímu orgánu písemně
7. občanské sdružení oznámí svou účast správnímu orgánu do osmi dnů od zahájení řízení.

Tyto podmínky jsou kumulativní, takže k účastenství občanského sdružení ve správním řízení musí být splněny všechny; nesplněním byť jen jediné z nich je účastenství občanského sdružení vyloučeno.

Prvý odstavec cit. paragrafu nemá pro řešení posuzované otázky žádného významu, neb jde o  proklamaci bez normativního obsahu, hodnou spíše socialistického práva. Navíc se tato proklamace zdá být kontradiktorní: jde o přímou účast občanů nebo o účast zprostředkovanou občanskými sdruženími a dobrovolnými sbory a aktivy?

ad 1. - hlavní poslání sdružení

K ověření splnění této podmínky si musí správní orgán vyžádat stanovy občanského sdružení, přičemž za relevantní důkaz o obsahu stanov je možno považovat pouze ten výtisk stanov, který je opatřen registračním razítkem ministerstva vnitra,2 a to originál nebo jeho úředně ověřenou kopii, tj. kopii vidimovanou notářem nebo okresním úřadem, matričním obecním úřadem nebo vidimací pověřeným obecním úřadem. Protože tento požadavek při striktní aplikaci by mohl být občanskými sdruženími považován za šikanování, lze připustit, že pro účely založení stanov do spisu toho kterého správního řízení postačí ověření správním úředníkem toto řízení provádějícího správního orgánu, pokud je mu občanským sdružením předána nevidimovaná kopie registrovaných stanov a originál je předložen pouze k nahlédnutí - toto ověření má však platnost pouze a výhradně pro příslušné správní řízení, nikoli navenek; z důvodu procesní ekonomie nelze zejména v opakovaných případech účasti téhož občanského sdružení u téhož správního orgánu trvat na tom, aby si občanské sdružení nechávalo pro zajištění svých účastí ve správních řízeních znovu a znovu vidimovat kopie svých stanov.3

Ze získaných stanov musí správní orgán zjistit, zda je prvá podmínka skutečně naplněna, tedy zda je ve stanovách uvedeno, že hlavním posláním občanského sdružení je ochrana přírody a krajiny. Není přitom zřejmě nutno trvat na přesné dikci zákona, tedy na tom, aby ve stanovách byla uvedena věta "hlavním posláním občanského sdružení je ochrana přírody a krajiny"; patrně postačí, je-li ochrana přírody a krajiny prohlášena za cíl, předmět činnosti, účel sdružení a podobně. Že však má jít o ochranu přírody a krajiny, to musí být ze stanov zjevné a nepochybné - tomuto požadavku nevyhovují jinak formulované cíle, např. "péče o životní prostředí, zachování krajinného rázu, péče o ekologii ..." a podobně. Stejně tak musí být ze stanov zjevné, že tato ochrana přírody a krajiny je skutečně hlavním posláním občanského sdružení, nikoli pouze jeho doplňkovou činností související či podporující jiné cíle sdružení.

ad 2. - místní příslušnost organisační jednotky

Použitím termínu "místní příslušnost" zákon situaci poněkud komplikuje, neboť přísně vzato z hlediska veřejného práva žádná organisační složka právnické osoby, jež není orgánem veřejné správy, nemůže být nositelem místní příslušnosti.4 Vzhledem k smyslu zákona však není rigorosní výklad příliš na místě a tuto podmínku nutno vykládat spíše jako "místní působnost", jako určení, že v daném místě má svou činností naplňovat hlavní cíl občanského sdružení právě jen tato organisační jednotka a nikoli jiná. Toto teritoriální rozdělení občanského sdružení na územní jednotky však musí být řádně prokázáno - nevyplývá-li ze stanov,5 nutno požadovat jiný důkaz o tomto teritoriálním rozdělení občanského sdružení, např. usnesení k tomu příslušného orgánu sdružení (který orgán k tomu bude příslušným, to ze stanov vyplývat přirozeně musí).

Nezbytné ovšem je též zjištění, zda se místní "příslušnost" organisační jednotky občanského sdružení setkává s místní příslušností správního orgánu - jinými slovy jde o to, aby hranice teritoriální působnosti organisační jednotky občanského sdružení byly jasně a nepochybně vymezeny, nejlépe ve stanovách. Toto vymezení teritoriální působnosti se může stát použitím terminologie územního členění státu (kraj, okres, obec), nebo může jít o popis hranic teritoriální působnosti. Odvolávka na jiné celky než územně správní - např. Pošumaví nebo Haná - tento požadavek určitosti nesplňuje, neboť nelze právně přesně zjistit, která část území do takto neurčitě vymezeného prostoru přísluší; to je výrazně nejasné zejména při užití dnes módního leč velmi neurčitého termínu "region".6

Dikce zákona však vzbuzuje pochybnosti, zda účastníkem správního řízení vůbec může být místní jednotka občanského sdružení. O místně příslušené jednotce totiž hovoří pouze druhý odstavec shora uvedeného paragrafu, který však neupravuje přímo správní účastenství, leč právo na informace a jeho podmínky. Účastenství ve správním řízení zakotvuje až odstavec třetí, který ovšem toto účastenství přiznává nikoli místně příslušné jednotce, leč "občanskému sdružení", patrně tedy občanskému sdružení jako celku. Vzhledem k tomu, že třetí odstavec zakotvuje jen dvě podmínky procesního účastenství a v ostatním odkazuje na odstavec druhý, lze snad postupovat a maiori ad minus a účast místní jednotky připustit - pak ovšem vzniká problém, zda se téhož správního řízení může současně účastnit jak občanské sdružení jako celek, tak i  jeho místní jednotka. Nelze přitom vyloučit, že v případě soudního přezkumu účastí místně "příslušné" organisační jednotky občanského sdružení poškozeným jiným účastníkem řízení vyvolaného bude správní rozhodnutí zrušeno právě pro rigorosně lexikální výklad zákona, tedy pro to, že se řízení účastnila místní organisační složka a nikoli občanské sdružení jako celek.

ad 3. - právní subjektivita organisační jednotky

Právní subjektivitu7 právnickým osobám přiznává § 18 odst. 1 a § 19a odst. 1 občanského zákoníku č. 40/1964 Sb. ve znění pozdějších změn a doplňků.

Občanský zákoník rovněž upravuje druhy právnických osob v § 18 odst. 2 tak, že jimi jsou sdružení fysických nebo právnických osob, účelová sdružení majetku, jednotky územní samosprávy a konečně jiné subjekty, o nichž to stanoví zákon; svou dikcí jde o výčet taxativní, úplný. V případě ekologicky zaměřených občanských sdružení jde o případ dle § 18 odst. 2 písm. a), tedy o sdružení fysických nebo práv-nických osob, v tomto konkrétním případě založeném podle zákona č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů ve znění pozdějších změn a doplňků.

Podle § 19 odst. 2 občanského zákoníku právnická osoba vzniká dnem, ke kterému je zapsána do zákonem určeného rejstříku, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, a podle § 19a odst. 2 nabývá právní subjektivity dnem účinnosti zápisu do příslušného rejstříku. Pro občanská sdružení jsou však otázky vzniku právnické osoby upraveny zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, odchylně, a to tak, že občanské sdružení vzniká registrací a do příslušného rejstříku vedeného Českým statistickým úřadem dle § 9 odst. 2 sdružovacího zákona se sdružení zapisuje až dodatečně po ohlášení ministerstvem vnitra. Zápis do rejstříku nemá zde tedy konstitutivní charakter a právní subjektivita občanského sdružení počíná již registrací, tj. administrativním aktem ministerstva vnitra.

S právní subjektivitou organisačních složek právnických osob občanský zákoník vůbec nepočítá, pro občanská sdružení ji však lze nepřímo dovodit z § 6 odst. 2 písm. e) zákona o sdružování občanů8 - protože však ani tento zákon neobsahuje k těmto otázkám žádnou další zvláštní úpravu, nelze než trvat na tom, aby byla splněna obecná ustanovení občanského zákoníku o právnických osobách, má-li být organisační jednotka jiné právnické osoby též považována za právnickou osobu. Zejména je tedy nutno trvat na tom, aby tato organisační složka byla zřízena písemnou smlouvou nebo zakládací listinou (za niž by eventuelně bylo možno považovat i příslušná ustanovení ve stanovách sdružení, budou-li dostatečně konkrétní a budou-li obsahovat všechny náležitosti občanským zákoníkem pro právnické osoby požadované), aby již při zřízení organisační složky byl určen její název a sídlo a aby byl určen ten, kdo je za právnickou osobu oprávněn jednat - statutární orgán.

Místní organisační složka, chce-li samostatně právně jednat, musí prokázat svou existenci de iure; její existence de facto přirozeně nestačí. Je tedy nezbytné, aby místní organisační složka občanského sdružení zaměřeného na ochranu přírody a krajiny, která se hodlá stát účastníkem správního řízení, prokázala svou právní existenci, tedy že platně vznikla založením nebo zřízením, dále svůj přesný název a sídlo jakož označení svého statutárního zástupce a způsob jednání jménem právnické osoby. Jsou-li tyto skutečnosti vyčerpávajícím způsobem uvedeny ve stanovách občanského sdružení registrovaných ministerstvem vnitra, postačí jako důkaz. Je-li však ve stanovách problematika organizačních jednotek upravena neurčitě nebo jen obecně - rámcově, pak bude nezbytným důkaz o těchto náležitostech provést jinou listinou (listinami), vyhotovenými orgánem k tomu kompetentním dle stanov občanského sdružení (např. usnesení ústředního výboru nebo sněmu, rozhodnutí výkonné rady ... apod.), pravost této listiny, oprávněnost k podepisování těch, kdo ji podepsali, a pravost jejich podpisů musí být nepochybně ověřeny.9

Prokáže-li se shora uvedeným způsobem právní subjektivita organisační složky občanského sdružení, bude ještě nezbytné věnovat pozornost otázkám jednání jménem této právnické osoby. Podle § 20 občanského zákoníku činí právní úkony právnické osoby ve všech věcech ti, kteří k tomu jsou oprávněni smlouvou o zřízení právnické osoby, zakládací listinou nebo zákonem - jde o statutární orgán, kterým může být fysická osoba nebo několik fysických osob společně, nebo kolegiátní orgán (výbor, rada, předsednictvo ...). Není-li statutárním orgánem jednotlivec, je nutno ze základního dokumentu (stanovy, zřizovací listina, zakládací smlouva) zjistit, jak se jedná a podepisuje za tuto právnickou osobu; pokud o těchto otázkách základní dokument mlčí, nutno k platnosti jakéhokoli písemného projevu právnické osoby s kolegiátním statutárním orgánem požadovat, aby byl podepsán všemi osobami statutární orgán tvořícími.

Za právnickou osobu ovšem mohou obecně činit právní úkony i jiní její členové, je-li tak stanoveno ve vnitřních předpisech této právnické osoby - ve správním řízení to však neplatí, neboť se zde uplatňuje § 17 správního řádu stanovící, že právnická osoba jedná prostřednictvím svých orgánů nebo svého zástupce, přičemž oprávněnost orgánů jednat jménem právnické osoby musí být per analogiam doložena vnitřními organisačními předpisy a zmocnění zástupce k zastupování musí být doloženo plnou mocí statutárního orgánu, v nepochybných případech však může správní orgán od průkazu plnou mocí upustit (leč nemusí a vzhledem k současným podmínkám to ani není vhodné).

Hlavním vodítkem pro zjištění, kdo a jak má podepisovat jménem občanského sdružení, jsou zásadně jeho stanovy, s nimiž nesmí být ostatní vnitřní předpisy této právnické osoby v  rozporu. Určují-li tedy stanovy například to, že jménem sdružení musí podepisovat např. dva členové řídícího výboru apod., pak je písemný úkon sdružení platný skutečně jedině tehdy, je-li podepsán nejméně dvěma členy příslušného orgánu, i kdyby jiné vnitřní organisační předpisy tohoto sdružení stanovily jinak.

ad 4. - dotčení zájmu ochrany přírody a krajiny

Zjištění, že v daném případě jde o řízení, při němž může být dotčen zájem ochrany přírody a krajiny chráněný podle zákona č. 114/1992 Sb., je nepochybným jedině v řízeních probíhajících právě podle tohoto zákona, tedy prováděných orgány ochrany přírody na základě zmocnění v tomto zákoně obsažených. Vzhledem k tomu, že tento zákon se sám v § 90 odst. 4 prohlašuje za lex specialis ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství, vzniká problém, kdy může být občanské sdružení účastníkem řízení probíhajících podle těchto jiných předpisů. Je totiž nezbytné určit, zda v řízení podle těchto jiných předpisů může či nemůže být dotčen zájem ochrany přírody a krajiny, chráněný podle zákona č. 114/1992 Sb. - nikoli však již zájem ochrany přírody a krajiny chráněný jiným zákonem nebo zákonem vůbec nechráněný.

Pro nedostatek jiné právní úpravy nezbývá než konstatovat, že ke zjištění, zda řízením mimo režim zákona č. 114/1992 Sb. mohou či nemohou být dotčeny zájmy ochrany přírody chráněné tímto zákonem, je kompetentní orgán příslušné řízení provádějící. Nejde přitom o řešení předběžné otázky,10 leč o volné správní uvážení. Záleží tedy pouze a výhradně na tomto správním orgánu, zda dospěje k názoru, že rozhodnutím v řízení před ním probíhajícím mohou být dotčeny zákonem č. 114/1992 Sb. chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny.

Dospěje-li správní k orgán svou volnou úvahou k názoru, že zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem č. 114/1992 Sb. nemohou být budoucím rozhodnutím v jím vedeném řízení dotčeny, došlo k vyloučení možnosti naplnění této podmínky a občanské sdružení účastníkem takového řízení být nemůže, nemůže-li jím ovšem být i z jiného důvodu11 než na základě § 70 odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb.

ad 5. - ochrana dotčeného zájmu zákonem č. 114/1992 Sb.

Zjištění, zda zájem ochrany přírody a krajiny, který může být v probíhajícím řízení eventuelně dotčen, je skutečně zájmem chráněným zákonem č. 114/1992 Sb., je diskrečním oprávněním správního orgánu toto řízení provádějícího. Jde totiž o neurčitý právní pojem, který není zákonem nijak přesně definován či vymezen a nejsou stanoveny ani dostatečně přesné hranice pro vymezení tohoto pojmu.

Zájmem ochrany přírody a krajiny tímto zákonem chráněným budou nepochybně všechny výslovné a konkrétní zákazy a příkazy v jednotlivých ustanoveních zákona12 uvedené, čímž se však ochrana zájmů přírody a krajiny tímto zákonem nevyčerpává.

Pro zjištění ostatních chráněných zájmů budou pro správní orgán vodítkem zejména § 1 až 3 zákona č. 114/1992 Sb., z nichž stěžejní význam má § 2 odst. 1, podle něhož se ochranou přírody a krajiny podle tohoto zákona rozumí tímto zákonem vymezená péče státu a fyzických i právnických osob o:

• volně žijící živočichy,
  
• planě rostoucí rostliny a jejich společenstva,
  
• nerosty, horniny a geologické celky,
  
• paleontologické nálezy,
  
• ekologické systémy a krajinné celky,
  
• vzhled a přístupnost krajiny.
  

Nebude-li následkem správního rozhodnutí vydaného v řízení, jehož se občanské sdružení chce zúčastnit, zasaženo do ochrany těchto shora uvedených hodnot, nepůjde o zásah do zájmů ochrany a přírody chráněné podle zákona č. 114/1992 Sb., byť by i eventuelně mohlo jít o zásah do zájmů ochrany přírody a krajiny chráněných jiným právním předpisem nebo eventuelně právním řádem vůbec nechráněných.

ad 6. - písemné oznámení

Stanovení povinné písemné formy přihlášky občanského sdružení do správního řízení nevzbuzuje pochybností, za povšimnutí zde stojí pouze to, že a contrario je touto podmínkou vyloučena ústní přihláška do protokolu u správního orgánu. Jde totiž o zvláštní ustanovení ve vztahu k § 19 odst. 1 správního řádu, který se tedy v tomto případě nepoužije. Toto oznámení je přitom nepochybně podáním podle § 19 správního řádu, to znamená, že musí splňovat náležitosti podle odstavce druhého tohoto paragrafu a musí z něj být tedy patrno kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje.

ad 7. - lhůta

Protože zákon č. 114/1992 Sb. neobsahuje vlastní úpravu počítání lhůt, uplatní se zde v plném rozsahu příslušná ustanovení správního řádu.

Prvním dnem lhůty je den následující po skutečnosti určující počátek lhůty. Touto skutečností je zahájení správního řízení, což zákon č. 114/1992 Sb. stanoví výslovně. Podle správního řádu, § 18 odst. 1, je řízení zahajované z podnětu správního orgánu (ex offo) zahájeno prvním úkonem vůči kterémukoli účastníku správního řízení; řízení zahajované k návrhu účastníka je pak zahájeno dnem, kdy jeho podání (návrh na zahájení řízení) správnímu orgánu dojde. Následující den je prvým dnem lhůty pro přihlášku občanského sdružení. Dlužno též podotknouti, že před zahájením řízení se přihlásit nelze, neboť řízení, které ještě není, nemá ani žádných účastníků - nelze tedy ani oznámit svou účast v tomto řízení. Žádná "generální ohlášení" předem nelze přijímat a občanská sdružení, která takovéto předběžné oznámení učinila, se na jeho základě nemohou stát účastníkem žádného správního řízení.

Lhůta končí uplynutím posledního - osmého dne lhůty, ve 24:00 h. Připadne-li však tento den na sobotu, neděli nebo státem uznaný svátek, končí lhůta až uplynutím nejbližšího následujícího pracovního dne.

Stanovená osmidenní lhůta je přitom patrně lhůtou procesní, takže přihláška občanského sdružení je podána včas, je-li posledního dne lhůty podána k poštovní přepravě. Rozhodující je podací razítko pošty na zásilce, proto je nezbytné příslušnou obálku uchovat jako součást správního spisu.

1) Např. účast ve stavebním řízení o povolení stavby na základě § 8 odst. 5 zákona č. 244/1992 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí.
2) § 8 odst. 5 a § 9 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů.
3) Přísně vzato jsou však stanovy tohoto sdružení důkazem, a to důkazem listinou. Není-li tedy správnímu orgánu předložena úředně vidimovaná kopie, pak jeho vlastní ověření podle originálu, který mu byl předložen jen k nahlédnutí, je vlastně prováděním důkazu, jehož mají právo účastnit se všichni ostatní účastníci řízení. V praxi by však takto rigorosní postup přinesl větší komplikace, než striktní vyžadování úředně vidimované kopie.
4) § 5 zákona č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů.
5) Což by však mělo vzhledem k ustanovení § 6 odst. 2 písm. e) zákona č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů ze stanov určitě vyplývat.
6) Regiony se však ve veřejné správě vyskytují i na základě zákona, např. region soudržnosti podle zákona č. 248/2000 Sb. nebo vinařský region podle zákona č. 115/1995 Sb.

7) Právní subjektivita je právo osoby (právnické i fysické) mít práva a povinnosti (být jejich nositelem), a právo osoby vlastními právními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti (právně jednat).
8) Který určuje, že ve stanovách občanského sdružení musí být ustanovení o organizačních jednotkách, pokud budou zřízeny a pokud budou jednat svým jménem.
9) Nestane-li se tak a spokojí-li se správní orgán s jakýmkoli dokumentem, bude se moci nadít námitek ostatních účastníků řízení, hájících zpravidla jiné zájmy než do řízení vstoupivší občanské sdružení. Viz § 33 správního řádu.
10) Při předběžné otázce jde o to, že si správní orgán učiní sám úsudek o věci, jež je v kompetenci jiného orgánu. V tomto případě však není zákonem expresis verbis žádnému orgánu takováto kompetence k rozhodnutí o tomto problému dána.
11) Např. z důvodu vlastnických vztahů nebo podle § 14 odst. 1 správního řádu.
12) Část druhá až čtvrtá zákona.

JUDr. Milan Duda je vedoucí právního odboru Magistrátu města Plzně a vyučuje na Právnické fakultě ZČU v Plzni.